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中医药是中华民族的瑰宝，保护中医药知识产权对于捍卫中国作为中医药原创国的主体地位具有重要意义[1]。然而，近年来中医药知识产权流失问题日益严重[2]。中医药知识产权保护需要政策的正确引导，因而对相关政策进行量化分析，为进一步完善和优化政策提供参考。

1 资料选取、文本编码与模型建构

1.1 资料选取

本研究将“中医药知识产权”“中医药经典古方”“道地药材”“中医药传统知识保护”等作为关键词，在中国政府网、国家中医药管理局、国家知识产权局、国家市场监督管理总局等网站进行政策检索，以保证研究真实可信（表1）。

1.2 文本编码

本研究运用多维度的政策工具分析框架，首先根据不同的政策工具类型构建一级节点，在一级节点之下，根据各类政策工具的具体特征与需求，进一步设立二级节点。完成节点设计后，将搜集到的27篇政策文本导入Nvivo14软件并逐一研读。若某段文本内容仅与某一节点的描述相符，则将其归入该节点；若该文本内容涉及多个节点，则将其同时归入相应的多个节点中。

1.3 模型建构

1.3.1 研究方法本研究借鉴鲜国炜等[3]的研究，从政策工具、参与主体、政策力度3个维度分析中医药知识产权保护政策，量化政策文本，更直观地看出政策的实施导向与数量分布，从而精准分析政策优势与不足。政策工具作为实现政策目标的途径，反映了政策的实施方式[4]；从利益相关者角度分析政策能够有效评估政策设计的全面性、对公众需求的满足程度等；分析政策的实施力度则有助于了解政策的重要性，以及国家对该领域的重视程度（图1）。

1.3.2 X维度政策工具的选择对政策目标的达成具有显著作用[5]。Rothwell和Zegveld将政策工具划分为供给型、需求型与环境型三类[6]。本研究也采用这种方法，将一级编码设为供给型、需求型和环境型三类，根据中医药知识产权保护政策的具体内容，在一级编码下细化出17类二级编码。供给型政策工具中人才培养意为培养中医药行业知识产权保护人才；信息服务意为建立古代经典名方目录等中医药信息库；公共服务意为制定并更新相关政策法规，并监督管理；平台建设意为建设中医药知识产权保护平台，促进数据、人才等交流；技术支持意为中医院校及相关医疗机构研究梳理中医文化并提供技术帮助；研究建设意为建立中医药行业相关研究，创新中医药保护方式；资金支持意为提供中医药知识产权保护管理与研究等方面所需资金。环境型政策工具中产业支持意为颁布具体的政策与目标，通过优化中药材产品供应、扩大销售渠道等方式促进企业发展；体制机制意为创新完善中医药知识产权保护的体制机制，激发中医药保护活力；宣传推广意为科普并宣传中医药知识产权保护知识，提升社会认知；数字化意为促进数字中医发展；文化保护意为保护收集各地中医经典药方秘密等中医药经典文化；法律法规意为建立健全法律法规；监督监测意为健全中医药知识产权保护监督机制。需求型政策工具中海外交流意为通过政策优惠等促进国内外中医药产业发展，扩大海外市场；示范推广意为宣传并推广中医药知识产权保护成功案例，推动行业发展。

1.3.3 Y维度政策力度反映政策受重视程度。为了更加准确评判政策力度，本研究从权力配置、文件类型及颁布主体数量3个方面进行划分。借鉴彭纪生等[7]和王薇等[8]关于政策实施强度的量化标准设定，即有多个颁布主体的以最高权威机构为标准。全国人民代表大会及其常务委员会（以下简称“人大及其常委会”）颁布的法律5分；人大及其常委会的意见、国务院颁布的条例、各部委的部令4分；国务院颁布的暂行条例、意见，各部委的条例、规定3分；各个部门的办法、暂行规定2分；各个部门的意见、通知、答复1分；两个及以上颁布主体额外加1分。

1.3.4 Z维度中医药知识产权保护虽然以政府为主导，但也需要相关企业、医疗及教育机构等主体的协同参与。本研究将利益相关者归纳为四大类，即政府、企业、医疗及教育机构和民众。政府起指引与规范作用；企业及医疗教育机构是中医药知识产权保护的践行者，发挥落实及研究中医药传统知识的作用；民众因中医药知识产权的保护与运用获得身体上的健康，起宣传与维护作用。例如《关于加强中医药知识产权保护工作》中涉及，政府应建立健全中医药知识产权保护制度，推动中医药立法进程；企业及教育医疗机构中应有专门部门或专人负责知识产权工作，建立健全相关的规章制度，培养中医药知识产权人才队伍；民众应有使中医药成为促进自身健康的文化自觉。综上，政府、企业、医疗及教育机构与民众共同构成我国中医药知识产权保护的生态环境。

2 结果

2.1 基于政策工具的分析

中医药知识产权保护3种类型政策工具分布具有显著差距，环境型占比最高（45.00%），其次为供给型（43.51%），需求型占比最低（11.45%）。国家主要从稳定社会环境、规范保护秩序入手。二级编码共17类，政策文本编码频次为131，占比最高的是公共服务和文化保护（10.69%）。我国对于中医药知识产权的保护十分重视，着重整理保护中医药传统知识文化。在二级编码中不同类型政策数量差距较大，监督监测类缺少（2.29%）可能会影响中医药知识产权保护政策的具体效果。

2.2 基于政策力度的分析

本研究将政策从权力配置、文件类型、颁布主体数量3个方面划分，共分为5个等级。在权力配置上，政策颁布主体大多为政府，其中最多的部门为国务院，共12篇。得5分的文件有0篇，得4分的有10篇，得3分的有12篇，得2分的有5篇；有多个颁布主体的文件共2篇。相关政策大多为国务院和各个部门的意见、通知，中医药知识产权保护涉及的领域较为广泛。

2.3 基于利益相关者的分析

基于利益相关者的编码共304条，占比由高到低为政府128条（42.11%），企业55条（18.09%），民众60条（19.74%），医疗机构61条（20.01%）。不同主体占有的政策文本数量具有较大差距，企业占比最低。从内容上看，政府的目标主要为规范并完善相关法律法规，实施监管，通过资金投入等方式支持中医药知识产权保护；企业承担社会责任，遵守法律法规，合理转化相关成果；民众大力推动中医药知识产权成果转化，提高国民素质；医疗及教育机构遵守法律法规，与企业一同加强对中医药知识产权的研究利用，培养相关人才。

2.4 基于三个维度的交叉分析

以政策工具为横坐标，利益相关者和政策力度为纵坐标进行交叉分析（图2）。在供给型政策工具维度下，政府利益相关者占比最高（42.11%），企业与民众利益相关者占比最低（16.67%）；在需求型政策工具维度下，政府利益相关者占比最高（43.75%），医疗及教育机构和民众利益相关者占比最低（15.63%）；在环境型政策工具维度下，政府利益相关者占据主导地位（37.84%），医疗及教育机构和企业利益相关者则较为均衡（18.92%）。政策力度在政策工具维度上的差异亦较为显著，需求型政策工具的力度最低（3.2）；环境型政策工具的力度最高（3.66），二者差距较大。在政策工具维度的使用方面，环境型政策工具的使用频数高于供给型和需求型政策工具，在政府、企业利益相关者中也较为突出。

以利益相关者为横坐标，政策工具和政策力度为纵坐标进行交叉分析（图3）。在政府利益相关者维度下，供给型和环境型政策工具占比较高（47.46%），需求型政策工具占比较低（11.86%）；在企业利益相关者维度下，环境型政策工具占比最高（50.91%），供给型和需求型政策工具次之（14.55%）；在民众利益相关者主体维度下，环境型政策工具占比最大（60%），其次是供给型政策工具，需求型政策工具使用最少（8.33%）；在医疗及教育机构利益相关者维度下，环境型和供给型政策工具使用最多（45.90%），需求型工具使用最少（8.20%）。政策力度在利益相关者维度上的差距较为显著，力度最大的是医疗及教育机构（3.11），政府主体政策力度最小（2.93）。政府对不同利益相关者实施了有区别的政策偏好，我国目前的中医药知识产权保护政策，在政策工具与利益相关者层面存在显著的不匹配和较大差异。

3 讨论

3.1 均衡中医药政策工具结构

3.1.1 增加需求型政策工具数量相关政策中需求型政策占比较少，严重制约了市场机制发挥积极作用。因此可建立中医药知识产权专项采购目录，各级政府每年安排专项资金用于采购具有自主知识产权的中医药产品和服务。完善中医药产品出口扶持政策，对通过PCT途径申请国际专利的中医药企业给予申请费用补贴，对国际化贡献大的中医药企业给予一定的出口退税优惠。参与国际中医药知识产权保护规则制定，如推动国际公约签署、深化国家间合作等[9]。

3.1.2 调整供给型与环境型政策倾向对于供给型政策工具可考虑优化科研资助方向，将科研资助重点从基础研究向应用研究和产业化研究转移，引导科研力量更加关注中医药知识产权的实际应用和市场转化，加强培养既懂中医药又懂知识产权的复合型人才。对于环境型政策工具，结合中医药研发规律和发明特点，对中医药发明的创造性审查标准予以规范，能够更好地加强对中医药创新成果的有效保护[10]。应以《中华人民共和国中医药法》为主导，立体多维地对中医药传统知识进行全面保护。优化知识产权执法环境，加强执法队伍建设，提高执法人员的专业素质和执法水平。

3.2 协调各方利益相关者主体利益

对于企业主体，支持成立中医药知识产权联盟，建立专利共享池，实施中医药企业知识产权“贯标”工程。对于民众主体，可将中医药知识产权保护纳入教育体系，在中小学开设相关兴趣课程，在社区设立中医药文化宣传站。对于医疗教育机构，要求所有中医药高等院校开设知识产权必修课，在三甲中医院设立知识产权专员岗位。建立政府部门间的协同机制，由国务院中医药工作部际联席会议统筹协调各部门政策。

3.3 健全中医药知识产权保护政策

立法层面，加快《中医药传统知识保护条例》的立法进程，重点解决中医药传统知识权利主体认定、保护范围界定、惠益分享机制等核心问题。司法层面，在知识产权法院设立中医药知识产权专门审判庭，建立中医药技术调查官制度，提高案件审理的专业性。执法层面，开展中医药知识产权保护专项行动，重点打击侵权假冒行为，建立侵权黑名单制度，对严重侵权企业实施联合惩戒。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

[1] 李美英，李先元.对中国中医药知识产权保护现行制度的思考[J].国际药学研究杂志，2015（4）：467-472.

[2] 汪闽燕.建立中医药知识产权保护制度[N].法制日报，2015-03-12（006）.

[3] 鲜国炜，赵航，宫云娜，等.基于三维分析框架的我国中医药应急管理政策文本分析[J].中国药房，2024，35（9）：1039-1043.

[4] 李新伟，牟钰洁，余鹏.政策工具视角下医疗领域职业道德建设政策文本研究[J].中国医药导报，2025，22（14）：173-176.

[5] 刘媛.西方政策工具选择理论的多途径研究述评[J].国外社会科学，2010（5）：25-31.

[6] ROTHWELL R，ZEGVELD W.Reindusdalization and Technology[M].London：Logman Group Limited，1985.

[7] 彭纪生，孙文祥，仲为国.中国技术创新政策演变与绩效实证研究（1978—2006）[J].科研管理，2008（4）：134-150.

[8] 王薇，余玲艳.中国应急产业政策目标、工具、力度的三维分析——基于2002年以来政策文本的量化研究[J].中国安全生产科学技术，2019，15（11）：50-56.

[9] 贺斌，彭佳华，涂雅怡.中医药国际化发展中知识产权保护困境及策略研究[J].法制博览，2024（11）：12-14.

[10] 国务院办公厅关于印发中医药振兴发展重大工程实施方案的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2023（8）：24-35.

【作者机构】	河南中医药大学管理学院
【分类号】	R19
【基金】	国家社会科学基金面上项目（24BGL243）河南省中医药文化与管理研究项目（TCM2025024）河南省高等学校重点科研项目（23A630021）。

政策工具视角下中医药知识产权保护政策的量化分析

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