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中国拥有14亿多人口，围绕着“人”产生的国内市场需求潜力巨大，2024年工业和信息化部等七部委将“未来健康”作为六大未来产业方向之一，并在2025年全国两会政府工作报告首次提出“投资于人”。根据经济学生产理论，产品或服务的生产效率取决于生产要素的配置效率。一直以来，中国医改要解决的“看病难、看病贵”问题，归根到底，是医疗服务供给不足及卫生服务的筹资来源不足两个问题。2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台，明确提出“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，为新质生产力培育营造市场环境；2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”“促进医疗、医保、医药协同发展和治理”，并将构建全国统一大市场列为一项重大改革任务改革，深度与广度不亚于十一届三中全会提出的“改革开放”政策。尤其是在国际形势、人口数量变化等大背景发生逆转性变化下，国内经济发展面临新质生产力的发展需求，如何处理医药卫生体制改革中的社会效益与经济效益，通过优化医疗要素配置提升服务效果，实现均衡效率与公平的“三医协同发展”目标，需要建立医疗提质、医保控费、医药创新三者协同发展的多元资源主体协同治理机制，不仅是技术与市场的迭代，而且是制度与生态的重构[1]。

1 国内医药卫生体制改革进程概述

改革开放以来，中国逐步确立社会主义市场经济体制，实现社会主义制度优势与市场经济一般规律的有机融合，这一规律也体现在中国深化医药卫生体制改革进程中。见表1。

1949—1979年，计划经济背景下，中国卫生健康政策有效保障新中国成立初期的全民健康，消除天花、霍乱等流行性疾病，人均预期寿命大幅提高；随着人口数量快速增长，国家对卫生机构的支出补贴力不从心，因此1979年伴随“改革开放”进程，《加强公立医院经济管理的通知》出台，提出“财政对医院实行定额补贴”“结余留用”“超支自付”“鼓励医院通过开展医疗服务创收，创收所得可以留在医院，用于补充医疗经费的不足和给职工发奖金”等，公立医院获得发展自主权，医疗服务能力和服务效率大幅提升，医疗卫生机构资源匮乏情况有效缓解，医务人员积极性有效调动。随着国家财政对医院补偿的变化，公立医院的医疗服务收费低于成本，药品和耗材自然而然成为医院补偿的重要渠道，医院逐步迈向市场经济洪流。1992年，在《关于深化医疗卫生体制改革的几点意见》政策支持下，医院越发积极从多种渠道创收以弥补收入的不足，该时代背景下，中国工业生产大幅度增加，各大地方药厂依托地方医院突飞猛进地发展，一大批如“拜耳”“杨森”等海外知名药企陆续进入中国市场，并在中国建厂，医药经销商、医药代表大量涌现，极大地促进医药、医械行业的快速发展。见表2。

随着“看病难、看病贵”矛盾日益尖锐，对医院“公益性”呼声越来越高。2009年3月，《关于深化医药卫生体制改革的意见》开启新一轮医改，提出“从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则”；2015年5月，国务院办公厅印发《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，在试点省份开启综合医改，从“药械供应链”和“支付制度”两个方面进行改革，实行外治和内治相结合的策略：一方面，从外部施压，通过政府招标采购、取消药品加成、控制药占比、耗材占比、两票制、控制医药费增长、带量采购/国谈等，破除“以药补医”，改变医疗费用构成，完善公立医院价格补偿机制；另一方面，通过DRG支付制度撬动医院内部管理改革，完善公立医院内部治理，达到医保控费、医药经费预算管理、规范医生行为、合理配置资源和有效绩效评价的目的。

综上分析，可以看出：①中国医药卫生体制改革深受经济发展影响，国家对卫生健康的整体资源配置投入与经济发展水平息息相关；②公共卫生突发事件可提高政府、市场、人民群众对卫生健康事业的重视程度，减轻某种流行病诊疗的信息不对称程度，提高全民在部分领域的健康科普水平；③受人口数量结构及健康需求影响，新质生产力背景下，中国医疗卫生健康领域的科技研发能力不断提升，实现由仿制向创制的跨越式发展，国家对医疗卫生事业发展促进中国经济发展寄予厚望（创新药“出海”、未来健康产业部署等）[2]。如何通过深化医药卫生体制改革，促进其他医疗服务机构（民营、外资等）、药物研发、医疗器械等健康产业多元主体共同发展，达到“促进人民健康改善预期、扩大内需，培育新的经济增长点”是中国医药卫生体制改革迈向中国式现代化的重要路径[3]。

2 构建“以健康为中心”的多元资源协同发展体系

2.1 体系构建需要理论创新、组织创新与制度创新

“投资于人”涉及医疗、教育、养老三大领域，均一端连着民生，事关公平公正；一端连着市场，事关经济发展，为深入研究如何“在惠民中发展、在发展中惠民”，本文基于国内大市场，根据刘国恩教授的“二元市场”理论，将健康供给市场分为“医疗要素市场”与“医疗服务市场”[4-5]。见图1～2。

健康被视为“无价之宝”，也正是因“价值”无法衡量，“健康”带来的社会经济价值一直被低估。事实上，“健康”如同其他产品和服务一样，直接进入个人在每个时期的效用函数，与其他产品服务的本质区别在于无法随意买卖[6]。健康的生产投入要素包括医学手段、个人行为、环境条件和遗传基因等，需要个人和社会共同投入，是医疗卫生服务及其费用不断增长的社会、政治、经济基础。新质生产力发展背景下，随着人口老龄化及人工智能发展，“人”越来越重要，健康作为人力资本的投资属性，是可跨期积累的生产要素，即身体越健康，可通过“活劳动”创造价值的生产时间越多，创造性能力可能更好，有助于提高个人的劳动生产率。从资源配置的角度看，认识到健康的消费和投资双重价值，为利益相关方或决策部门提供扩大医疗卫生资源配置的正当性、合理性。因此，从多元学科的视角分层解析“人力资本”“健康”“经济高质量发展”理论内涵，架构“生产力”与“健康”间的理论桥梁，推演两者间相互影响的理论路径，对中国特色社会主义全要素生产率增长研究进行理论创新仍是一个崭新的、亟待开发的学术新境，也是社会主义市场经济的核心问题。新质生产力背景下，对中国卫生健康事业发展进行理论创新、组织创新和制度创新恰逢其时[7-9]。

2.2 构建体系需要解决医疗服务的信息不对称问题

从行为经济学看，医疗服务市场存在高度信息不对称。由于医疗卫生服务价格、药品价格受控导致服务价格并不能使需方获得正确认知、决策和选择的充分信息，患者或健康需求者的看病就医过程由于不具有市场直接交易的信息充分性，只能委托医师代为决策，或从自己收集到的零散信息进行选择。需方无充分信息支撑的决策能力、选择能力、谈判能力、监督能力；供方则无外力能深入制约为患者决策和选择的自由裁量行为，在利益权衡下易发生道德风险，信息差导致交易非均势状态，在利益刚性驱动和道德脆弱约束下，谋利动机可能导致过度医疗，是机构服务模式无法自身平衡的发展缺陷。同时，由于政府同时举办医疗卫生机构与监管医疗卫生机构，两个任务潜在地相互冲突，医疗卫生服务供给具有典型的多任务性质[10]。

实际上，“分级诊疗”体系是把需求与供给实现适配性管理的体系，在就医结构上避免不合理就医选择；多元资源整合型体系，是分级诊疗体系的更高层次体系，不仅把疾病轻重与所需服务整合起来，而且围绕疾病发生全过程，围绕人成长发展全周期，对所有需要的服务、产品进行系统性、连续性整合，通过协同治理提高质量和效率，形成全过程创新研发体系和全场景服务供给体系，实现以“机构/治疗为中心”向“以需求/健康为中心”的转变[10]。

在体系建立的过程中，“需求”是总枢纽，建设手段是健康管理，通过对需求和供求关系具有治理能力的健康管理，从外部形成对机构利益驱动的平衡机制，建立适配性供求关系。在个体上，以全病程健康管理链条为共同载体，建立个体健康管理模式；在群体上，以共需群体为基本管理单元，建立群体健康管理模式；在体系上，把群体健康管理模式与个体健康管理模式交互融合，以需求为根据整合机构生产和提供服务，实现健康管理模式上的体系构建和机构协同，把健康需求调整到合理范围，以体系整体利益牵制机构不合理利益，弥补单纯机构服务模式的不足，形成对机构营利性的外部利益约束。

2.3 当前多元主体协同发展需要解决的问题

国内医药卫生体制改革从内、外两个方面共同作用于医疗卫生服务——链接医疗资源供需的核心，并基于需求“原点”，推动医疗资源整合、对接，如医联体建设、分级诊疗制度等。无论是分级诊疗体系，还是医联体建设，都是为优化体系建设、提高服务效率。然而，由于医疗服务市场需求差异大、信息不对称、道德风险等原因，在推动医疗多元资源整合的过程中，公共利益最大化的目的很难实现：①服务整合、共病管理、分级诊疗、健康管理、医防融合一体同构的过程，由于不同主体涉及资源筹集方式、配置方式、管理方式不同，多元资源协同发展很难步调一致，存在管理空白和制度缺陷，需要整体设计、系统集成；②对不同利益方来说，在推动资源整合重塑，协同治理多元资源上，缺乏治理核心主体，虽然公立医院代表中国医疗技术最高水平，且具有“公益性”导向，在帮助患者拥有认知、决策和选择的专业信息，突破知识和信息的专业壁垒上，具有信息优势，但在医改浪潮中，公立医院一直处于被动地位，发展自主权有限，大多沿用粗放式行政化管理思维和方式，治理观念和手段落后，导致治理水平比较有限，尤其是与金融机构等其他资源密集型行业相比；③在医疗领域，由于科技成果研发周期，产出效果多样化且差异化，一直以来规模较小，受到的重视程度不够，在制度规定上产权不够明晰、分配规则尚未明确，复合型人才缺乏，不仅成果面临“国家所有、单位持有、科研人员无权处置”的困境，创新药的经济价值，尤其是原始创新的科研成果，而且是难以稳定地评估，也受医保政策影响，因此在转化主体界定、价值评估、利益分配、市场应用上，难度较大，人才匮乏，有助于推动科研成果转化的利益分享机制难以形成[11-12]。

3 多元资源协同治理路径探索

国内医改进程与公立医院机制改革，是系统与局部、整体与个体的关系，因此多元资源协同治理需在国家医改的政策指引下，推动形成“使命共同体与利益共同体”的创新格局，推动“外治”与“内治”相结合[13]。“外治”需要对接多方主体发展需求、供给信息，形成涵盖“个体-群体-体系”的三层价值网络，采用系统集成视角剖析价值创造路径，既要涵盖预防干预、分级诊疗、技术提升等供给侧要素，又需统筹医保支付、成本控制等制度设计；“内治”则需最大限度地探寻政策引领与整体发展建设间的相容性和结合点，引导相关利益群体从被动参与到主动参与，培育整合体系的公共精神，只有真正激发相关主体参与的积极性，共建共享平台才能真正运转起来，才能在体制层面形成治理合力。

3.1 探索“一核为主·多元共治”的协同治理体系

习近平总书记关于推进治理能力现代化的重要论述着眼于整体谋划，着眼于系统思维，着眼于制度建设，注重治理结构和各要素间的联系，既重视基层探索，又重视顶层设计，既重视事的治理，又重视人的发展，强调在公平正义的基础上关注效率。因此，从顶层设计上，应因地制宜，结合医疗服务市场需求、医学科技水平能力及周边资源禀赋锚定“发展核心”，并根据战略目标适时调整完善。见图3。

对医疗需求标准化程度高的病种（如呼吸系统疾病、妇产科疾病等），在多元资源协同治理过程中，应以医疗为核心，以扩大服务范围为主，加大横向资源对接和合作，形成“医疗主导，多元共享”的协同治理体系，着重服务覆盖率的提升和推广诊疗标准化；对医疗需求个性化程度高的病种（如血液病、实体肿瘤等），在多元资源协同治理过程中，应以科研为核心，以医学科技创新突破为主，加大纵向资源对接和合作，形成“科研主导，多元共享”的协同治理体系，促进多元参与，加强学科群协同，提升健康产业集聚效应，着重创新链产业链的延长与深化合作[13-15]。

3.2 协同治理的战略层面是精神培育

通过关系性嵌入的形式，将党组织嵌入多元资源协同治理中，提升影响力、凝聚力，有利于推动“共建者”的战略方向和行动路径趋同，更利于多元主体精神培育。见图4。对搭建“嵌入式治理”架构，需注意以下内容：①保证利益相关人在议事协商中的多数地位，将协同治理理念及价值观转化为“参与者”的思想准则和自觉行动，党委管战略方向、管高风险决策、管合规底线，把好方向；②经营层在发展业务上灵活调配资源、灵活调整战术、灵活合作创新，构建扁平化、多元性、开放性和互动性的协商民主空间，依托民主空间培养更多积极行动者，变“参与者”为“主人翁”，实现共建共享共赢的根本目标；③进一步规范议事平台的组织设置和工作方式，成立医疗、教育、科研、产业管理委员会，作为主体决策组织的下设决策筛选组织，参与政医产学研金多元主体领导班子在重要事项上的决策过程，最大化整合，精细化分配，进一步提高生产要素的流动性，最大限度地调动社会力量发挥协同作用。将具有高度专业及丰富经验的党总支书记、党支部书记等通过“嵌入式治理”进入决策会议前端，赋予一定的监督权和治理权，积极培育公共精神与治理文化；④积极发挥外部监督监管及内部纪检、审计监督作用，如配套建立研发审计小组、“红绿灯”机制等，严守纪律红线和合规底线，严格防范数据泄露及重大风险[15-17]。

3.3 协同治理核心在于要素流动及数据治理

对多元资源整合型体系来说，为保证患者或健康消费者需求合理、选择合理，高效信息传导过程是关键，因此，资源整合体系发挥的首要作用是促进机构、患者及公众正确认知和决策；以信息可及性优化就医选择流程和路径，协助患者了解自身健康状况，设计“Know Your Health”系统性流程，对健康需求及医疗供给进行适配性供求对接；以及对患者利益和机构利益进行双侧平衡，带动资源整合，建立基于个体全病程需求的整合型服务体系，从而实现要素全链条贯通。在这个过程中，公立医院承担着制订和实施临床路径、诊疗规范的责任，应聚焦于专业技术，牵头整合和治理非结构化的地方、区域或学科人口健康情况、医疗情况等数据；科研机构、高校则承担着分析研究数据，推动基础研究与临床研究结合的责任，攻克医学科技难题，推动成果转化并对接医疗服务机构；企业、社会资金等承担着推动产业发展的责任，攻克产业拓宽融资渠道“卡脖子”难题，灵活探索医教研产一体化发展新路径创新人才培养。从“外治”角度讲，国家、地方卫生健康委员会应对公益性较强的、科研水平较高的、具有一定临床研究规模的公立医院放开“治理权”，抓牢“监管权”，不仅利于依托多元资源数据整合平台建立具有收集、加载和控制功能的集成临床数据库、技术转化数据库，而且利于监管进一步评估医院发展，加强监督管理，从而提升医药价格治理水平[18]。从“内治”角度讲，多元资源主体要加强软件、硬件基础设施，利用大数据分析优化资源配置，加强供需角度分析、评估，结合市场需求将不同机构的知识产权、技术、数据等生产要素进步性匹配，提高资源对接和使用效率，系统性解决资源流动中的信任和信息问题，促进不同网络层间的要素流动和信息传导，促进不同网络层间交流，以需求推动下游服务端，提高医疗服务的精准性，形成多向互动的网络化创新体系。

3.4 多元资源协同治理不能忽视“筹资来源”

实现均衡效率与公平的“三医协同”发展目标，需要推动医疗提质、医保控费、医药创新三者协同，如何平衡创新技术的高成本与普惠性保障，需要财政、医保、商保三端协同改革。在2024年底召开的全国医疗保障工作会议上，国家医保局提出了“丙类药品目录”，表示将引导商业保险公司将健康险资金的一部分通过规范途径，加大对创新药械研发生产的投入。

在多元资源协同治理的过程中，医疗要素市场和医疗服务市场的闭环终端，都离不开患者的医疗服务支付方式，见图5。尤其是在现行经济发展深化改革阶段，建立多元资源“互利共赢”，不仅需要建立企业、高校和科研机构建立风险共担、成果共享的合作机制，及内源式创新、科学资源分配机制，更应“开源”，引导社会投资合规、合法、合理、科学地进入医疗卫生事业发展，推动健康事业可持续性发展。

从“外治”的角度讲，国家或地方卫生健康监管应对具有创新能力、学科优势、资源整合潜力的多元资源整合服务体系充分放权，在党委背书、纪委监督的基础上，给予牵头的公立医院一定限度的“创新探索权”，如扩大整合服务体系在成果处置等方面的自主权，试点探索跨界协同合作权限等，从“白名单”监管过渡到“黑名单”监管，聚焦无形资产价值评估、流动、交易环节，探索科技金融创新、探索合作机制创新，争取形成可复制、可推广的要素流动促进产业发展成果案例。从“內治”的角度讲，整合服务体系应尊重创新药研发客观规律，牵头加强跨区域、跨学科医疗服务和医药创新平台建设，尤其是医疗新技术转化体系建设，盘活存量知识产权，提升一站式服务效能和诊疗效率，为监管机构在以成本为底线上合理认定并平衡创新药品成本提供数据支持，为集采和谈判价格积累市场信息与临床证据；同时加大与商保合作，帮助理顺医保部门、商业保险公司与医疗服务机构的利益风险和费用分担机制，探索医保多元混合支付方式。

4 小结

本文从政策指引、生产要素和供需市场3个角度分析医疗体系改革，认为三医协同和新质生产力发展背景下，构建“以健康为中心”的多元资源协同发展体系是发展必然趋势，并对多元资源协同治理进行路径探索，从内、外治理两个角度对医院管理提出建议。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

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【作者机构】	中国医学科学院血液病医院中国医学科学院血液学研究所所院办公室；天津医学健康研究院战略发展部
【分类号】	R197.1
【基金】	中国医学科学院北京协和医学院党建研究会立项课题（YXDJKT202424）。

新质生产力背景下医疗多元资源治理路径探讨

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