基层医疗卫生人才队伍建设成效直接关乎“健康中国”战略目标的实现，《“健康中国2030”规划纲要》[1]将“加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设”列为重要任务，并特别强调了基层人才在分级诊疗制度有效落实中的关键支撑作用。然而，我国基层医疗人才政策存在明显短板，集中体现为过度依赖供给型政策工具（如财政投入）、对环境型工具（如制度创新）运用不足、政策重心对人才质量提升的关注相对薄弱[2-4]。天津市作为京津冀医疗资源疏解重要承接地，其基层医疗体系面临城乡资源不均、人才结构失衡（如乡村医生老龄化）等典型挑战[5-6]。政策实践兼具落实国家战略与契合超大城市治理需求的双重特性，具有显著研究价值。基于此，本研究基于政策工具理论视角，构建了“政策工具类型（供给型、环境型、需求型）-政策目标导向（人才引进、培养、激励、使用）-政策客体维度（覆盖的基层医疗卫生人员类别）”三维分析框架。通过量化内容分析法解构天津市2015—2025年基层医疗人才政策文本，旨在剖析政策工具配置特征、考察目标实现路径、揭示不同类别人员的政策覆盖差异，为优化人才治理提供依据。

1 资料与方法

1.1 一般资料

本研究将政策文件检索时段设定为2015年1月至2025年6月，主要基于以下两方面考量：首先，该时间段完整覆盖了国家“十三五”（2016—2020年）与“十四五”（2021—2025年）两个五年规划周期，确保对天津市基层卫生人才政策演进过程的连续追踪；其次，2015年适逢《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》[7]启动实施，是深化新一轮医改的关键部署。

本研究分析的政策文件主要来源于北大法宝法律法规平台（www.pkulaw.com/law?isFromV5=1），以天津市政府、卫生健康委员会、人力资源和社会保障厅等权威部门发布的规范性文件为核心，借助百度（www.baidu.com）进行相应关键词补充检索。政策类型包含意见、通知、办法、方案、条例等。通过组合关键词“基层/乡村and卫生人才/医疗人才/健康人才”进行全文检索，最终筛选纳入82份政策文本，490个分析单元。相关文件见表1。

表1 天津市基层医疗卫生人才政策（节选）

1.2 政策分析框架设计

政策工具是指公共政策主体为实现公共政策目标所采用的各种手段的总称，政策工具的最大化利用决定了政策目标的实现[8]。合理使用各类政策工具可以形成政策合力，实现功能互补，发挥政策的理想效应[9]。本研究构建“X-Y-Z”三维分析框架见图1。

图1 天津市基层医疗卫生人才政策三维分析框架图

1.2.1 X维度：政策工具类型

本文采用Rothwell和Zegveld的政策工具分类理论，将政策工具分为供给型、需求型和环境型3种基本类型[10]。参考文献[11-13]并结合天津市基层医疗卫生人才政策内容归纳并选取政策工具内部的子工具名称及内涵。其中，供给型政策工具是指政府通过直接资源投入推动人才供给扩容；需求型政策工具是通过激励机制提升人才从业动力、降低从业阻力、拉动人才发展；环境型政策工具则通过制度优化间接营造有利人才发展的政策生态[14]。二级政策工具的具体内涵见表2。

表2 政策工具类型、名称和内涵

1.2.2 Y维度：政策目标

政策目标是政策发布主体拟通过使用各类政策工具要达到的政策效果[15]。在政策目录维度上，依据《“十四五”卫生健康人才发展规划》[16]和《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》[17]对人才管理环节的界定，将政策目标归纳为人才引进、人才培养、人才激励和人才使用4个方面。人才引进聚焦于拓宽基层人才来源渠道（如定向招聘、订单培养），人才培养着力于提升专业能力和知识更新（如转岗培训、继续教育），人才激励致力于增强职业吸引力和稳定队伍（如职称倾斜、薪酬优化），人才使用则优化人才配置与协作效能（如多点执业、团队协作）。

1.2.3 Z维度：政策客体类型

政策客体是政策所作用的对象。关于政策客体维度，研究将基层医疗卫生人才定义为在社区卫生服务中心/站、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构中全职从事疾病诊疗、预防保健、护理、康复、公共卫生服务等工作的执业（助理）医师、注册护士、公共卫生医师、全科医生、医学技师等专业技术人才及管理人员。参考基层医疗卫生服务体系的人员构成特征，在以上定义范畴内，将政策作用对象划分为四类群体：一线医生（全科医生、家庭医生团队成员、社区护士、乡村医生等直接提供基础医疗服务的核心群体）、公卫与专技人才（涵盖公共卫生医师、精神卫生、儿科、老年医学、康复治疗等专业领域人员）、管理人员（基层医疗卫生机构负责人、科室管理者、卫生监督执法人员）、定向培养群体（包括“三支一扶”医学生、订单定向培养生等政策性就业人员）。

2 结果

2.1 政策演进趋势变化

2015—2025年天津市基层医疗卫生人才政策发文量呈阶段性密集特征。2015年仅发布2份政策文件，2020—2022年保持年均10～14份的较高水平，2023年后（2024年3份、2025年3份）略有回落但仍高于初期（2015年）。政策发布量集中在“十三五”后期（2018—2020年）与“十四五”初期（2021—2022年），其中2021年发文量达14份，为10年间最高值。见图2。

图2 天津市基层医疗卫生人才政策发文量

2.2 政策各维度分析

2.2.1 单一维度分布特征

2.2.1.1 X维度 供给型工具占比最高为41.2%（202条），其子类以人才培训与输送为主（131条，26.7%）。需求型工具占比39.0%（191条），核心为岗位与执业激励（85条，17.3%）和薪酬与绩效激励（82条，16.7%）。环境型工具占比19.8%（97条），其子类中法规管制占比最高（59条，12.0%）。见表3。

表3 政策工具内部构成分布

2.2.1.2 Y维度 人才激励（187条，38.2%）和人才培养（167条，34.1%）是主要目标，合计占比72.3%；人才使用（80条，16.3%）与人才引进（56条，11.4%）占比较低。

2.2.1.3 Z维度 一线医生群体占比53.1%（260条），公卫与专技人才占比28.8%（141条），管理人员占比14.1%（69条），定向培养群体占比4.1%（20条）。见表4。

表4 天津市基层医疗卫生人才政策工具分布情况（条）

2.2.2 X-Y维度分析

结果显示，供给型工具中，人才培养目标占比75.74%（153/202条），其中人才培训与输送占该目标的95.4%（125/131条），而资金与设施保障主要支撑人才激励（21/29条）。需求型工具中，岗位与执业激励同时作用于人才引进（41/85条）与人才激励（39/85条），薪酬与绩效激励100%用于人才激励目标（82/82条）。环境型工具的法规管制主要关联人才使用（28/59条），氛围营造亦侧重此目标（23/26条）。见表4。

2.2.3 X-Z维度分析

结果显示，一线医生获得全类型工具支持，以供给型工具的人才培训与输送（73条）、需求型工具的岗位与执业激励（50条）及环境型工具的法规管制（24条）为主；公卫与专技人才政策以供给型工具为主（如培训与输送49条、基础建设19条）；管理人员政策依赖环境型工具的法规管制（20条）与需求型工具的薪酬绩效激励（19条）；定向培养生群体政策集中于需求型工具的岗位与执业激励（10条）。见表4。

2.2.4 Y-Z维度分析

结果显示，人才引进政策主要针对一线医生占比56.7%（106/187条），其次为公卫与专技人才（51/187条）；人才培养目标同样以一线医生（91/167条）和公卫与专技人才（64/167条）为主；人才激励目标侧重一线医生（37/80条）与管理人员（25/80条）；人才使用政策主要针对一线医生（26/56条），公卫与专技人才和管理人员在此目标中占比低（均为8/56条）。见表5。

表5 政策目标-政策客体二维分析情况（条）

3 讨论与建议

3.1 天津市基层医疗人才政策呈现显著的阶段性密集特征

本研究结果显示，2015—2025年天津市基层医疗卫生人才政策演进呈现出显著的阶段性密集特征，并暴露出政策延续性与系统性的深层挑战。该演进态势既折射了地方政府对中央战略部署的积极响应能力，也凸显政策供给对特定重大事件（如深化医改收官攻坚、新型冠状病毒感染疫情防控）的应激性特征。这一特点与杜昕怡等[4]研究结果相似，中政策在事件期（如疫情期间）密集出台，但非事件期（如准备阶段）工具应用不均衡，未形成系统性积累。具体表现为政策供给形成双峰格局：在2019—2021年达到年均12.7份的峰值，占总量的36.7%，此密集期高度响应国家深化医改收官攻坚与新型冠状病毒感染疫情防控的紧迫需求（如2021年出台14份政策，重点强化基层防疫能力与应急人才配置），凸显政策对重大公共卫生事件的应激性特征；然而，2022年后政策供给急剧回落。这种波动模式造成双重弊端：资源投入碎片化（如培训项目因财政周期中断）、环境型政策工具（法规管制、目标规划）的连贯性缺失[4]。建议建立长效机制，将关键指标（如乡村医生执业资格占比）纳入区级政府绩效考核体系，配套动态编制调整权限，避免政策因突发事件消退而失能。

3.2 政策工具具有多样性，但存在结构性失衡

本研究结果显示，天津市基层医疗人才政策工具组合呈现供给型与需求型主导的特征（合计占比80.2%），这一分布具有特定情境的合理性：供给型工具（如人才培训与输送占26.7%）直接应对基层人才不足的刚性约束，契合资源下沉初期的迫切需求；需求型工具（如薪酬绩效激励占16.7%）则针对短期动力不足问题，响应深化医改攻坚期的政策目标（如2018—2022年密集发文期）。然而以供给型（41.2%）与需求型工具（39.0%）为主体，“人才培训与输送”（26.7%）与“薪酬与绩效激励”（16.7%）作为主要手段的政策工具组合，也凸显对短期增量供给的依赖，而未能通过环境型工具构建可持续激励机制[18]。环境型工具占比仅19.8%，其中目标规划（2.4%）与氛围营造（5.3%）薄弱。研究表明，当环境型工具占比低于20%时，政策体系易因外部波动（如2024年后供给强度减弱）出现执行疲软，深层次问题（如职业吸引力不足）的破解更受制[19]。亟须强化环境型工具系统性应用：建立京津冀卫生资源联动平台，优化跨区域职称互认法规制度（法规管制）；加强氛围营造，通过职业荣誉宣传和协作机制创新提升基层人才归属感，破解职业发展瓶颈。

3.3 激励与培养路径单一制约政策效能释放

本研究结果显示，政策目标维度中，人才激励（38.2%）和人才培养（34.1%）占主导，但实施路径存在显著局限性。激励手段过度依赖物质补偿（需求型工具中“薪酬与绩效激励”占比42.9%），对执业环境优化（如“岗位与执业激励”仅占17.3%）投入不足。这种单一物质激励模式难以满足人才多层次需求，易导致激励边际效应递减[20]。人才培养则依赖供给型“培训输送”，缺乏环境型制度协同。以定向培养生群体为例，其政策覆盖仅占4.1%，且集中于入职奖励等短期激励，职业发展通道设计缺失。管理人员政策同样受限于“使用”环节不足——69条政策中70%关联法规管制与绩效激励，却缺乏领导力培养、团队协作机制等赋能设计，这可能使得基层机构陷入“重约束轻发展”的恶性循环，导致基层医疗机构管理效能难以提升[21]。需推动激励模式转型：针对定向培养生建立“编制预留-服务年限-职称直通”闭环机制，通过服务年限与职称晋升的法规衔接，强化履约约束，并配套定向编制资源保障晋升通道）；管理人员群体需增设管理绩效考核专项条款，配套领导力培训计划，扭转“重约束轻发展”的恶性循环。

3.4 客体覆盖不均衡且与工具存在适配性矛盾

本研究结果显示，天津市基层医疗卫生人才政策在客体覆盖上呈现显著差异：一线医生群体（占比53.1%）和公卫与专技人才（28.8%）是核心支持对象，而管理人员（14.1%）与定向培养群体（4.1%）政策支持薄弱。这种差异化覆盖虽体现了对核心服务群体的资源倾斜，但因工具与客体的匹配错位削弱了政策实效：一线医生虽获培训（73条）及岗位与执业激励（50条），但缺乏环境型工具；公卫人才依赖供给型培训（49条），公共卫生医师处方权尚未完全落实，限制专业能力释放[22]；管理人员政策过度侧重法规管制（占29%），赋能工具缺位。应建立差异化工具组合：对远郊区域强化需求型工具（如岗位补偿金），城区侧重简化多点执业流程；同步建立区级政策监测平台，定期采集工具效能数据（如激励政策知晓率、培训转化率），实现精准投放。

4 总结

4.1 研究核心内容总结

本研究基于政策工具理论，构建“工具类型-目标导向-客体维度”三维框架，系统量化分析了天津市2015—2025年82份基层医疗人才政策（490个分析单元）。本研究发现，政策演进呈现阶段性密集特征，发文峰值与深化医改攻坚及疫情防控等关键时期高度重合；工具组合以供给型与需求型为主导，有效应对了人才短缺与短期激励的阶段性挑战；环境型工具应用相对有限（19.8%），且内部结构侧重法规管制，目标规划与氛围营造相对薄弱，可能影响政策韧性与系统效能；激励路径单一化，过度依赖物质补偿（薪酬绩效激励占需求型工具42.9%），忽视职业环境优化；客体覆盖不均，一线医生（53.1%）及公卫与专技人才（28.8%）政策支持集中，而管理人员（14.1%）与定向培养群体（4.1%）支持较少。研究提出优化建议：强化环境型工具系统性应用、精准弥合客体支持落差、构建激励-培养协同机制，为超大城市基层人才治理提供实证依据。

4.2 研究局限性

本研究存在以下局限性：①时间范围局限，仅纳入公开发布的规范性文本，政策检索截止至2025年6月，未能涵盖全年政策动态（如2025年下半年潜在政策调整）；②量化分析的深度不足，内容分析法聚焦显性政策工具，难以捕捉政策执行中的隐性协同机制（如部门间协作阻力）；③缺乏政策效果验证，量化分析仅聚焦文本内容，未关联人才流失率、服务效能等结果指标，难以实证检验工具配置的实际效能。未来研究需整合政策文本与实施效果数据，深化对工具-目标动态适配规律的挖掘。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

[参考文献]

[1]中共中央 国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[J].中华人民共和国国务院公报，2016（32）：5-20.

[2]和红，焦军，余维维，等.政策工具视角下我国基本公共卫生服务均等化政策研究[J].中国卫生政策研究，2024，17（4）：8-15.

[3]程显扬.基于政策工具的《健康中国行动（2019—2030年）》文本分析[J].东北大学学报（社会科学版），2020，22（5）：65-72.

[4]杜昕怡，夏露，段雨薇，等.基于政策工具视角基层医疗卫生机构应对突发公共卫生事件的政策研究[J].中国全科医学，2021，24（25）：3175-3183，3196.

[5]何丽莎，熊文燕，王猛，等.2015—2020年天津市基层医疗卫生机构人力资源配置现状与公平性分析[J].职业与健康，2023，39（13）：1856-1860.

[6]郭硕，王頔.天津市宝坻区基层卫生健康人才队伍建设实践与探讨[J].中国卫生人才，2023（9）：48-53.

[7]《〈全国医疗卫生服务体系规划纲要2015—2020年〉解读》编写组.《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》解读[M].北京：人民卫生出版社，2016.

[8]韦彩玲，杨臣.政策工具理论的研究状况及其在我国的应用前景——以国内外文献为研究对象[J].江西社会科学，2012，32（8）：230-235.

[9]刘汝佳，王晶，唐立健，等.政策工具视角下长三角地区妇幼健康人才政策量化分析[J].中国卫生政策研究，2023，16（11）：31-38.

[10]ROTHWELL R，ZEGVELD W.Reindusdalization and Technology[M].London：Logman Group Limited，1985：83-104.

[11]范转转，刘园园，姚东明.政策工具视角下的我国全科医生政策研究[J].中国全科医学，2018，21（31）：3788-3794.

[12]张招椿，胡海源，陈川，等.政策工具视角下我国家庭医生政策量化分析[J].中国全科医学，2019，22（10）：1139-1146.

[13]司建平，郭清，王先菊，等.政策工具视角下我国医养结合政策文本研究[J].中国卫生政策研究，2020，13（6）：49-55.

[14]马文雯，李超凡，刘聪慧，等.我国医防协同政策文本量化分析——基于政策工具、协同层次和协同机制的三维框架[J].中国卫生政策研究，2022，15（7）：24-29.

[15]谭春辉，梁远亮，魏温静，等.基于四维分析视角的我国科技人才评价政策文本计量与优化[J].情报科学，2022，40（3）：63-71.

[16]国家卫生健康委关于印发“十四五”卫生健康人才发展规划的通知[J].中华人民共和国国家卫生健康委员会公报，2022，14（8）：27-35.

[17]中共中央办公厅国务院办公厅印发 《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2023，15（7）：5-9.

[18]侯静静，宗文凯，杨寅，等.政策工具视角下省级临床路径发展政策文本量化研究[J].卫生软科学，2024，38（7）：9-14.

[19]ZHOU Y，YAN L，LIU X.A quantitative study of disruptive technology policy texts：An example of China’s artificial intelligence policy[J].JDIS，2024，9（3）：155-180.

[20]李敏.国企激励机制创新的思路[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2001（5）：19-21.

[21]SARA K，ANNA E，PETER L，et al.Managerial strategies to make incentives meaningful and motivating [J].JHOM，2017，31（2）：126-141.

[22]天津市人民政府办公厅关于印发天津市进一步完善医疗卫生服务体系实施方案的通知[J].天津市人民政府公报，2025（4）：8-14.

Analysis of grassroots healthcare talent policies text in Tianjin from policy instrument perspective

LIU Xiaohan1 WANG Chuan2,3

1.School of Management,Tianjin University of Traditional Chinese Medicine,Tianjin 301617,China;2.State Key Laboratory of Experimental Hematology,National Clinical Research Center for Blood Diseases,Haihe Laboratory of Cell Ecosystem,Institute of Hematology &Blood Diseases Hospital,Chinese Academy of Medical Sciences &Peking Union Medical College,Tianjin 300020,China;3.Tianjin Institutes of Health Science,Tianjin 301600,China

[Abstract] Objective To analyze the grassroots healthcare talent policies text in Tianjin based on policy instrument perspective,and explore the possible problems therein and propose recommendations for future policy refinement.Methods Based on policy instrument theory,82 grassroots healthcare talent policies text (490 coded policy elements)released by Tianjin between January 2015 and June 2025 were systematically coded.A three-dimensional analytical framework of “policy instrument type (supply-side,environmental-side,and demand-side)-policy goal orientation(talent introduction,cultivation,incentive,and utilization)-policy object dimension (categories of primary medical and health care personnel covered)was constructed to conduct a quantitative analysis on policy texts.Results In terms of policy instrument dimensions,supply-side,environmental-side,and demand-side instruments accounted for 41.2%,19.8%,and 39.0%respectively;regarding policy goal orientation,talent introduction,cultivation,incentive,and utilization constituted 11.4%,34.1%,38.2%,and 16.3% respectively;for policy object dimension,frontline physicians,public health and technical professionals,management personnel,and targeted trainees represented 53.1%,28.8%,14.1%,and 4.1% respectively.Conclusion Policy evolution demonstrates periodic intensive characteristics,with publication peaks coinciding with critical periods such as deepening medical reform and COVID-19 pandemic prevention and control.The policy has problems such as an imbalance in the structure of tools,uneven coverage of objects,and insufficient adaptation between tools and goals.In the future,policy optimization needs to systematically strengthen the application of environmental tools,precisely bridge the gap in object support for different types of talents,and optimize the matching mechanism between tools and goals,so as to enhance the sustainability of policies.

[Key words] Grassroots healthcare;Talent;Policy instruments;Policy text analysis

[中图分类号] R197.1

[文献标识码] A

[文章编号] 1673-7210（2025）10（b）-0101-06

DOI：10.20047/j.issn1673-7210.2025.29.21

[作者简介] 刘骁汉（2001.4-），男，天津中医药大学管理学院2023级管理科学与工程专业在读硕士研究生；研究方向：医院管理、健康管理。

[通讯作者] 王川（1986.7-），男，硕士，副研究员，中国医学科学院血液病医院教育处处长；研究方向：医院管理机制创新、科学管理工具优化改进、卫生经济学在临床诊疗实践评估与应用。

（收稿日期：2025-07-21）

（修回日期：2025-08-18）