2009年3月，国务院印发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，标志着我国正式启动新一轮医疗卫生体制改革，文件提出“建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制”[1]。在此纲领指引下，近年来，国家卫生健康委员会陆续出台了《关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》《关于启动2024年度二级和三级公立医院绩效监测有关工作的通知》及《国家三级公立医院绩效考核（监测）操作手册》等一系列指导公立医院绩效考核工作的政策措施[2-8]。当前学者研究主要集中在绩效考核体系的分析、医务人员绩效管理与激励方面，对政策文本量化分析的研究较少[9]。因此，本研究基于政策工具-政策力度两个维度，采用内容分析法对2009—2024年我国公立医院绩效考核相关政策文件进行量化研究，旨在通过政策内容分析找出不足之处，以期为政策的完善与优化提供建议与参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究以“医院绩效”“绩效考核”为关键词在中国政府网、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等政府官方网站及北大法宝网检索相关政策文件，检索时间为2009年1月至2024年7月。纳入标准：①发布的政策文件为国家层面的政策内容；②政策文件的内容与公立医院绩效考核密切相关；③政策文件为法律法规、通知、意见等类型的规范性文件。排除标准：①只出现关键词但无实质性内容的政策文件；②内容重复、失效或已被修改的政策文件。根据上述标准，最终纳入63份政策文件。

1.2 研究方法

基于政策工具研究视角，采用内容分析法对公立医院绩效考核政策文本进行分析。该方法广泛应用于政策分析研究，是一种对文本数据资料进行系统、客观分析，并将其转化为定量数据以进行描述性统计的方法[10-11]。

1.3 编码统计

对纳入研究的63份政策文件中的条款进行编码，编码规则为“政策编号-章号-节号-条号/段落号”[12-13]。依据以上规则，最终获得195条编码记录。编码完成后，利用Excel软件进行频数统计分析。

1.4 政策分析框架

1.4.1 政策工具维度（X维度）政策工具是指政府为实行政策所采取的方法、措施、机制、策略和技术等手段，目的在于实现一定的政策目标[14-15]。结合公立医院绩效考核政策内容特点选择Rothwell和Zegveld学者提出的分类方法，将政策工具分为供给型、需求型、环境型三类，并进一步划分出13个子工具[16]。见表1。其中，供给型政策工具是指政府通过直接提供人才、资金、技术等硬件资源，增加有利于公立医院绩效考核发展的相关资源供给，表现为政策的推动力；需求型政策工具是指政府通过一定的手段和方式刺激各方主体对公立医院绩效考核的需求，减少政策发展过程中可能发生的不利因素，表现为政策的拉动力；环境型政策工具是指政府采取外部手段，为公立医院绩效考核政策的实施创造有利的外部环境，表现为政策的间接影响力[17-19]。

表1 我国公立医院绩效考核政策工具分类及含义

1.4.2 政策力度维度（Y维度）政策力度是指政策的重要程度和影响力，主要由发文机构的等级和政策文件的类型决定[20-21]。结合本研究，由于公立医院绩效考核的政策文件类型多为意见和通知，因此参考石敏、王薇等学者的分类方法，依据发文机构的等级和数量对公立医院绩效考核的政策力度进行划分[22-23]。见表2。本研究基于政策工具（X维度）和政策力度（Y维度），构建公立医院绩效考核政策的二维分析框架，见图1。

图1 我国公立医院绩效考核政策二维分析框架

表2 我国公立医院绩效考核政策力度划分标准

2 结果

2.1 政策文件基本情况描述

从发文数量来看，2009—2015年呈波动趋势，2016—2018年发文量相对较少，2019—2020年达到最高峰值，此后呈回落态势；这与我国于2019年正式启动并全面推进公立医院绩效考核工作有关。从发文部门来看，发文主体呈多样化，包括国务院及国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等19个部门。63份政策文件中，39份为单一部委发文（占比61.90%），24份为多部委联合发文（占比38.10%），发文数量最多的部门是国家卫生健康委员会（占比57.14%）。见图2。

图2 我国公立医院绩效考核政策发文量

2.2 政策工具维度分析（X维度）

总体而言，3种政策工具的使用情况存在明显差异。在195条编码记录中数量最多的是环境型政策工具，编码数高达139条（71.28%）；其次是编码数为36条的供给型政策工具，占比18.46%；而需求型政策工具的编码仅有20条（10.26%）。具体频数分布见表3。

表3 我国公立医院绩效考核政策工具频数分布

2.3 政策力度维度分析（Y维度）

根据政策力度划分标准（表2），对公立医院绩效考核政策文件的政策力度进行计算分析，平均分为2.67分。得分为1～5分的政策文件数量分别为18、10、12、21、2份。其中，分数为4分的政策文件数量最多，即发布机关为国务院的政策文件数量最多（33.33%）；数量最少的是5分政策文件，占比仅为3.17%，均由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文。

2.4 政策工具和政策力度交叉分析

政策工具和政策力度交叉分析结果显示，政策力度得分最高的是需求型政策工具，平均分为2.90分；居第2位的是环境型政策工具（2.57分）；供给型政策工具的平均分最低，为2.53分。见表4。

表4 我国公立医院绩效考核政策工具和政策力度交叉分析

3 讨论

3.1 政策工具使用比例不均衡，应适当优化调整以促进合理运用

研究发现，在公立医院绩效考核政策的推进过程中，供给型、需求型和环境型3种政策工具使用比例不均衡。就使用频率而言，环境型政策工具最高，供给型政策工具居中，而需求型政策工具明显低于前两者。体现在两个方面：一方面，发文部门侧重于创造良好的外部环境来推进公立医院绩效考核政策实施；另一方面，随着时间的推移，绩效考核政策的直接拉动力不足，可能影响政策效能。由于环境型政策工具具有强制性的特点，使用过多则不利于因地制宜采取针对性措施[24]；相较于前者，需求型政策工具在政策实施中更能发挥直接有效的作用[25]。因此，政策制定部门应优化政策工具组合，适当减少对环境型政策工具的依赖，逐步提升需求型政策工具的使用比例，促进政策工具的合理运用。

3.2 政策工具内部结构失衡，应加强数据质量监管与政策宣贯

内部子工具的使用存在非均衡性，使得政策工具结构失衡，易导致相关政策难以落实[26]。一方面，占据主要份额的环境型政策工具中，重点关注“考核评估”和“保障措施”，对“标准规范”支持不足，表明政府多采用绩效监测和配套措施来确保政策目标的实现，较少关注数据标准规范化；另一方面，在为数不多的需求型政策工具中，则倾向使用“激励措施”，而“宣传推广”和“示范经验”使用较少，体现了政策制定者着眼于运用激励手段调动医务人员参与积极性，却忽视了对绩效考核政策的宣传和经验推广。因此，政府应组织构建绩效考核数据质量监管体系，通过数据标准化清洗和质量稽核服务，形成数据可比对、过程可追溯、问题可监测的绩效考核运行机制，实现数据质量全程管理，为绩效考核工作提供坚实的数据基础[27-28]；并积极开展公立医院绩效考核政策宣贯系列活动，借助“政策宣传周”、专题培训、编印发放政策手册等多种形式，加大政策宣传引导和经验推广，促进医务人员等多元主体理解政策、支持政策，促进政策有效落实[29]。

3.3 政策力度不高且与政策工具匹配性欠佳，应提升发文权威性与部门协同性

研究表明，公立医院绩效考核政策总体力度较低，平均分仅为2.67分。主要表现在：①文件类型上多为“通知”和“意见”类的政策文件，与权威性较高的政策文件相比，政策执行力度上的规范作用不强[30]；②发文部门大部分为单一部委，多部门联合发文数量较少，政府相关部门协同不足。此外，政策工具和政策力度之间不完全匹配，供给型政策工具使用数量居于中等但政策力度较低，需求型政策工具数量较少但政策力度较高。因此，建议发文部门在制定和实施政策时注重全局性和系统性，提高政策颁布的总体力度，适当出台效力较高的决定、命令等更具有权威性的政策文件，明确发文部门的职责分工，加强部门间交流协作形成合力，促进政策协同效应的发挥[31]。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

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Quantitative analysis of China's public hospital performance evaluation policies from the perspective of policy tools

ZHANG Yuyao1 QIAO Xinyu1 LU Yang2 QI Xiaoying3
1.School of Public Health,Xinjiang Medical University,Xinjiang Uygur Autonomous Region,Urumqi 830054,China;2.Department of Research,Xinjiang Uygur Autonomous Region People’s Hospital,Xinjiang Uygur Autonomous Region,Urumqi 830001,China;3.Department of Pathology,People’s Hospital of Yining City,Xinjiang Uygur Autonomous Region,Xinjiang Uygur Autonomous Region,Yining 844500,China

[Abstract] Objective To analyze the content of performance evaluation policies of China’s public hospitals and to provide reference for further optimizing and improving the performance evaluation policy system.Methods The official websites of the Chinese government,the National Health Commission,and other government websites,as well as the Peking University magic weapon website were visited,and the relevant policy documents in the field of performance appraisal of public hospitals issued from January 2009 to July 2024 were collected.A two-dimensional analysis framework of “policy tools-policy intensity” was constructed by using the content analysis method to conduct quantitative analysis on the policy documents in this field.Results Among the 63 policy documents included in the analysis,a total of 195 policy measures were identified.Environmental policy tools accounted for 71.28% of the total,followed by supply-side policy tools(18.46%),while demand-side policy tools were the least used,accounting for only 10.26%.The average policy intensity score was 2.67.The largest number of policy documents had a score of 4,while the fewest had a score of 5.In the cross-analysis of policy tools and policy intensity,demand-oriented policy tools had the highest average score (2.90);environmental and supply-oriented policy tools had similar average scores,at 2.56 and 2.53,respectively.Conclusion There is a structural imbalance in policy tools,and the intensity of policies needs to be increased.The match between policy tools and intensity is inadequate.Policy-making departments should optimize the combination of policy tools,increase the intensity of policy implementation,strengthen data quality supervision and policy dissemination;promote interdepartmental collaboration to form a synergistic effect,effectively leverage policy synergies,and implement performance evaluation policies through multiple measures.

[Key words] Public hospitals;Performance evaluation;Policy tools;Policy intensity;Policy analysis

[中图分类号] R197.1

[文献标识码] A

[文章编号] 1673-7210（2025）11（c）-0058-05

DOI：10.20047/j.issn1673-7210.2025.33.11

[基金项目] 新疆维吾尔自治区“天山英才”医药卫生高层次人才培养计划项目（TSYC202301B113）。

[作者简介] 张钰瑶（2001-），女，新疆医科大学公共卫生学院2024级行政管理专业在读硕士研究生；研究方向：医院管理。

[通讯作者] 路阳（1977-），女，博士，教授，主任医师；研究方向：医院管理。

（收稿日期：2025-08-01）

（修回日期：2025-09-16）