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长期以来，为了有效应对老龄化带来的挑战，我国政府高度重视积极老龄化政策体系完善，大力促进老龄事业的健康发展，党的二十大报告将实施积极应对人口老龄化上升为国家战略水平，并出台了一系列政策规划，明确了老龄事业和产业、养老服务体系和健康支撑体系发展的目标[1]。目前，已有较多学者对国家宏观养老政策体系的演进及新时代方案进行了分析，但各地方政府政策的具体实施特点及结构协调度有待于进一步研究[2-4]。新疆作为我国西北地区重要的区域，但综合实力还不强、经济社会发展任务繁重、多民族聚居等因素导致了新疆老龄化趋势具有特殊性，分析新疆养老政策体系合理性对实现积极老龄化目标具有重要意义[5]。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究通过访问新疆维吾尔自治区人民政府网、新疆维吾尔自治区民政厅、新疆维吾尔自治区卫生健康委员会官方网站，并借助北大法宝、法律之星政策检索网站，以“老年人”“积极老龄化”“养老”“老年健康”为关键词，检索起止时间为2000年1月至2024年12月，搜集新疆维吾尔自治区政府出台的应对人口老龄化地方性政策。并根据纳入及排除标准保证政策文本代表性及准确性。纳入标准：①发文机关为新疆维吾尔自治区政府及其所属机构；②政策内容与积极应对人口老龄化、健康老龄化密切相关；③政策类型为法律法规、行政法规、部门规章及其他规范性文件。排除标准：①转发类文件；②已失效的政策。通过政策检索与筛查，最终获取42份有效政策（图1）。本研究作为政策文本分析，不涉及个人隐私数据采集，所有政策文本均来自政府公开信息。

1.2 研究方法

基于内容分析法，采用Nvivo 12.0软件作为编码工具，统计分析政策在政策工具、政策目标维度上的具体分布特征，以政策文本中的各项条目为分析单元，若具体条目下不同段落表达同一层意思的即为一个编码，如果能细分成多层意思的，即细分为多个编码，按照“政策文件编号-章节-具体条目”的编码原则，对政策文本内容进行逐段、逐句编码[6-8]。

为确保政策文本编码的可靠性与准确性，本研究由2名研究员线下同时编码，对于编码意见不一致处，采用组内讨论与咨询领域专家的方式，以提高编码质量，确保研究科学性。

1.3 政策三维分析框架构建

政策的本质是政策制定者依据其价值理念，通过配置不同政策工具，以实现政策目标[9]。政策制定中涉及多个维度的协同，政策工具是实现政策目标的重要手段，政策主体是实现政策目标的推动力量。据此，本文构建“政策工具-政策目标-政策主体”三维分析框架。见图2。

1.3.1 X维度：政策工具政策工具是政策制定者为解决社会问题、实现既定政策目标而采用的具体手段或方法[10]。政策工具的分类方式较为多样，目前国内学界应用广泛的分类方式是Rothwell和Zegveld提出的政策工具分类法[11-13]。本研究借鉴此分类方法，将新疆养老政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。供给型政策工具指直接推动老龄事业发展的政策，表现为资金投入、人才培养、基础设施建设、科技支持等。需求型政策工具指从需求层面调动企事业单位、社会组织等主体的积极性，以促进老龄事业发展，表现为政府采购、财政补贴、服务外包、示范/试点项目等。环境型政策工具指通过营造有利的政策环境，间接推动老龄事业的发展，表现为目标规划、税收优惠、绩效考核、法规管制等。见表1。

1.3.2 Y维度：政策目标政策目标是通过政策制定和实施所达到的预期成果，明确了政策工具运用的目的[10]。基于国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中的目标要求，并结合积极老龄化理论中健康、参与、保障3个维度思想。其中老年人社会参与涵义为“参与社区或社会中与其他人有互动的活动中”，主要可分为3种类型：①仅针对群体本身共同行为、活动的集体参与；②为他人提供服务、产品的生产性参与；③与社会群体、资源分配决策行为相关的政治参与[14-15]。因此，将新疆养老政策目标总结为老年健康支撑体系、养老服务体系、生产性参与、集体性参与、政治性参与、权益保障体系、发展要素支撑体系7个方面。

1.3.3 Z维度：参与主体老龄事业的发展需要多方主体共同参与，政府作为政策制定的决策者，在政策施行中起引领作用，需要企事业单位、医疗机构、社会组织及个人等政策客体协同参与，通过妥善运用各参与主体的职能，明确各主体间的责任与利益，将提升政策施行效率[16]。

2 结果

2.1 新疆养老政策三维分析总体情况

在42份新疆养老政策中，共形成1 814个参考点，其中，政策工具维度占35.06%，政策目标维度占27.95%，参与主体维度占36.99%。同时，采用Nvivo 12.0对政策文本内容中词语进行频次统计，并合并同义词，以提升分词结果准确性，词频排名前20位的关键词主要可分为4类：第一类是养老服务供给，如服务、老年人、养老、提供；第二类是基础设施与医疗支持，如机构、设施、医疗、健康；第三类是政策执行与规范，如管理、部门、体系、标准、实施、加强；第四类是参与主体与发展规划，如自治区、社会、发展、工作。见表2。

2.2 单维分析结果

2.2.1 X维度：政策工具维度分析在政策工具维度中，以供给型工具为主，占比为44.97%。供给型工具中，资金投入、人才培养、公共服务、科技支持子工具运用较高，占比分别为16.51%、10.69%、8.33%、5.03%；环境型工具中，法规管理、目标规划、质控评价子工具运用较高，占比分别为13.36%、9.12%、5.50%；需求型工具使用较少，占比仅为17.61%，且产业发展（0.47%）子工具运用缺乏。见表3。

2.2.2 Y维度：政策目标维度分析政策目标维度中，养老服务体系、权益保障体系、发展要素支撑体系、老年健康支撑体系出现频次较高，占比分别为36.48%，26.04%、17.56%、14.60%，而老年人集体参与、生产参与、政治参与类社会参政策占比明显不足，分别为2.36%、2.96%、0。见表4。

2.2.3 Z维度：政策主体维度分析在参与主体维度中，以政府为主导的政策占比达63.79%，企事业单位、医疗机构也是政策的重要参与主体，占比分别为14.16%、11.62%，社会组织、公民与其他主体相对较少，占比分别为7.75%、4.11%、2.86%。见表5。

2.3 交叉维度分析

2.3.1 X-Y：政策工具-政策目标交叉维度分析采用Nvivo 12.0软件矩阵编码功能，在政策工具与政策目标交叉统计上，新疆养老政策工具主要集中于养老服务体系、权益保障体系和老年健康支撑体系，占比分别为42.93%、17.90%、23.01%，老年集体参与、生产参与、政治参与中政策工具运用比例占比较低，分别为1.62%、2.02%、0。提示政府偏好于促进老年人养老服务、权益保障体系完善，通过财政手段与法规管制确保养老服务的供应与老年人的合法权益。见表6。

2.3.2 X-Z：政策工具-参与主体交叉维度分析在政策工具与参与主体交叉统计上，政府主要参与资金投入（88次）、法规管理（79次）、人才培养（54次）类政策，企事业主要参与公共服务（23次）、资金投入（18次）、组织协同（13次）类政策，医疗机构主要参与资金投入（21次）、公共服务（16次）、质控评价（16次）类政策，社会组织主要参与服务外包（32次）类政策，个人主要参与公共服务（15次）类政策。见表7。

2.3.3 Y-Z：政策目标-参与主体交叉维度分析在政策目标推动中，政府是主要推动力量，其中养老服务体系（213次）、权益保障体系（121次）是重要目标，企事业单位主要促进的政策目标为养老服务体系（46次），医疗机构主要促进的政策目标为老年健康支撑体系（47次），社会组织主要促进的政策目标为养老服务体系（23次），个人主要促进的政策目标为养老服务体系（8次）与权益保障体系（8次）。见表8。

3 讨论

3.1 政策工具的使用方面

供给型政策工具使用多，而需求型与环境型政策工具使用少。①供给型政策工具中，资金投入多以政府直接补贴为主，市场化金融工具较为缺乏，企业运营维护、人员培训等软服务资金投入占比低，未充分发挥市场潜力。②需求型政策工具中，政府以设施设备采购和基础服务采购为核心，低本、高效地促进了老龄事业发展；服务外包政策中聚焦居家养老基础服务与专业化护理服务外包，但定价模式、服务质量标准细分程度较低；在试点项目与产业发展中，通过土地置换、运营权让渡等方式推动了冰雪康养、温泉疗养等特色试点项目产业化发展，但试点项目较为分散，项目系统性不足。③环境型政策工具中，政府为积极营造有利性老龄事业发展环境，注重法规体系标准建立和目标规划的顶层设计。但部分规范政策未充分考虑南北疆地区差异，如《新疆维吾尔自治区“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划》中提到“每个县（市、区）建成1个区域养老服务中心，不低于60%的乡镇（街道）建有1所具备综合服务功能的养老服务中心。”在《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》中提到“到2020年，全区90%的乡镇和60%的农村社区建立形式多样的居家养老服务综合服务设施和站点”，南北疆统一执行一套标准，可能造成资源配置区域不均衡；税收优惠政策主要集中于非营利性机构，且政策文件中只提及税收减免，但未明确具体税收优惠措施，减免标准细化不足。

老龄事业的发展需要多种政策工具均衡推动，可适当控制供给型政策工具的使用，加强需求型与环境型工具的使用。在产业布局中，政府可以从完善产业链的角度建立试点项目，采用多元财政投入方案、加大税收优惠力度的方式，促进试点项目转化，并积极引导社会资本参与，推动养老服务多元化供给。此外，建议建立由自治区政府牵头，新疆维吾尔自治区民政厅、新疆维吾尔自治区卫生健康委员会、新疆维吾尔自治区财政厅等部门参与的跨部门协调委员会，明确每月召开联席会，负责统筹南北疆养老资源布局、协调政策工具实施差异，根据南北疆地区不同的经济发展状况，充分发挥地区优势（如南疆侧重民族医药康养补贴，北疆侧重冰雪康养税收优惠），促进政策可实施性。

3.2 社会参与政策缺乏

社会参与是积极老龄化理论的精髓，也是老年人融入社会、参与社会经济生产生活的重要途径，多项研究表明，社会参与对老年人身心健康有促进作用，但新疆养老政策目标以康养服务供给体系与保障体系为重心，忽视了老年人的社会参与，且多依赖于开展文体活动方式促进老年人社会参与，缺乏税收激励、产业合作、社会决策等多元支持[17-19]。

未来可积极拓展社会参与路径，构建老年人社会参与激励机制，完善老年人生产性参与体制建设，支持如文化教育、志愿服务等平台建设，鼓励退休教师、医师等参与社区教育、医疗咨询，并逐步推广至其他行业，拓宽老年生产性参与渠道；加强对老年人文化活动的支持力度，如定期举办社区民族文化节、建设老年艺术团，跨区域交流传承不同民族文化；推动老年协会、老年社区议事会建设，赋予老年人政治性参与能力，营造老年友好型社会环境。

3.3 政府主导性过强

参与主体结构性失衡，政府主导地位显著，企事业单位与医疗机构参与集中于城市，协同性不足，社会组织与公民参与边缘化，功能受限。政府在养老服务供给中承担核心角色，通过财政补贴、基础设施建设等直接投入保障基本养老需求，大中型企业在养老机构建设、医疗康养等领域有所布局，但中小企业和社会资本参与度低，市场化养老服务供给碎片化，尚未形成可持续的产业生态，社会组织、社区、家庭等主体参与渠道狭窄，政策设计中缺乏对非营利组织、志愿服务的制度化支持。

未来可优化政府职能，建立高层统筹协调机制，明确部门权责边界，推动跨领域政策协同，鼓励企业、社区、家庭联动，激活多元主体，完善社会资本参与激励机制，如加大社会资本税收优惠力度，并对后续机构持续运营进行补贴，建立民族特色养老服务基金，发展民族特色优势；推进老龄数据平台建设，整合多部门信息资源，提升需求识别、资源调配与服务质量监管的智能化水平，合力构建积极老龄化社会。

4 小结

新疆维吾尔自治区在推进积极老龄化过程中，已初步建立起以政府为主导的养老服务体系，通过财政补贴、基础设施建设等供给型工具，显著提升了养老服务供给水平，但在激发多元主体活力、构建可持续市场生态及推动全社会协同治理等方面仍存在短板。同时，社会参与类政策较为缺乏，老年人社会参与渠道与积极性不足；政府占据绝对的主导地位，社会组织、社区及家庭等社会力量参与渠道狭窄。未来可通过优化政策工具组合、拓宽参与路径、强化社会动员机制等实现系统性突破。本研究也存在一定的局限性：本研究在政策搜集过程中采用公开网站进行搜寻，可能存在政策收集缺漏的情况，在政策编码及政策内容分析中，受限于研究者的认知水平，可能存在主观认知偏差问题。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

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【作者机构】	新疆医科大学公共卫生学院；新疆医科大学健康管理学院；新疆医科大学第一附属医院健康管理中心
【分类号】	D669.6
【基金】	新疆维吾尔自治区卫生健康保健科研专项项目（BG202503）。

积极老龄化视角下的新疆养老相关政策量化分析及建议

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