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新形势下，医疗行业飞速发展，公立医院规模日益扩张，运营模式逐渐复杂，进而暴露出越来越多的经济风险问题[1]，目前的内部控制建设水平很难满足医院高质量发展的需要。随着医疗改革工作持续推进及公立医院业务发展逐渐多元化，公立医院内部控制政策日益完善。国家卫生健康委员会和国家中医药管理局2020年底印发《公立医院内部控制管理办法》和2023年财政部、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家中医药管理局等4部门印发《关于进一步加强公立医院内部控制建设的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）等文件，为公立医院推进和完善内部控制工作、强化监督效能提供了根本遵循与参考。《指导意见》中强调，内部控制要覆盖各项经济业务活动，要与内部审计、巡视巡查、纪检监察等监督机制融合协调等。但在《指导意见》中，对于如何将各种监督机制有机融合、信息共享，如何建立全方位的监督格局无进一步说明和要求[2]。作为一项“一把手”工程，医院党委负责人是医院内部控制建设中的第一责任人，行使全面的管理职责，医院领导班子其他成员对各自分管领域的内部控制建设工作负责；为了保证内部控制建设与运行的有效性，医院需构建以院领导为主要负责人的内部控制领导小组，设立内部控制委员会。医院设内部控制工作小组，由分管内部控制院领导任组长，带领领导小组成员统筹与协调内部控制建设工作；财务部门是内部控制规范工作的统筹与指导部门，负责研究建立内部控制体系，组织编制年度内部控制工作计划和内部控制信息化建设等；内部审计部门负责医院风险评估和内部控制评价工作；纪检部门负责单位的廉洁风险防控工作；各业务部门则是医院内部控制建设和实施的主体，部门负责人对本部门领域内的内部控制建设负责。由此可见，内部控制的建设与运行需多部门参与，若无明确的协调机制，将导致各部门权责划分不清，易出现推诿情况，影响工作效率与资金浪费。因此，本文聚焦于公立医院内部控制治理现状，尝试构建财务-审计-纪检三部门协同治理内部控制的监督体系，并以高值耗材治理为例进行推演，以期为同行业公立医院提升内部控制质量、防范化解廉政风险提供参考。

1 公立医院财务、审计和纪检协同治理内部控制现状

在公立医院内部控制治理体系中，可以分为内部控制建设部门、内部控制评价部门和内部控制监督部门。其中，财务部门主导内部控制建设，主要负责前期风险评估及穿行测试，进行内部控制流程梳理，并通过相应的控制手段将风险固化至可接受水平。审计部门主要对采购、工程和内部控制等经济活动进行独立监督[3]。其中对于内部控制工作而言，审计部门在医院的要求下，每年需对上年度内部控制进行评价，审计成果为内部控制评价报告，对于内部控制设计缺陷和执行缺陷，需督促主要责任部门在规定时间内完成整改。在监督评价的过程中，内部控制建设部门是评价对象，需配合审计部门组织整改、更新制度等[4]。纪检部门作为政治监督，更多关注的是组织建设和纪律建设，重点防控廉政问题。当审计部门发现问题线索涉及廉政风险时，可以向纪检监察部门提供相关线索予以进一步跟踪[5]。

2 协同治理困境：从职能交叉到机制缺位

2.1 权责配置模糊导致协同工作链条存在“断点”

在实际工作中，医院内部控制建设由于涉及众多部门，各部门职能和目标存在相互联系、相互交叉的情况，往往各自的职能难以具体界定，责任难以厘清。对于内部控制存在的问题归属职责部门没有明确，往往导致互相推诿或重复监督的现象；导致监督成本大幅度提升、监督体系无法通畅运转。此种“责任悬空”的状态使得各部门在关键协同节点易于互相观望，导致协同链条断裂。

2.2 系统性联动机制缺失导致运作“失序”

现存问题的本质在于缺乏将职能交集转化为统一合力的制度安排与运行机制。目前，大部分医院将财务部门作为内部控制建设的牵头部门，通常可能引起内部控制建设效率低、内部控制要求难落实、执行不充分等问题[6]。由于缺乏稳定和规范的信息交互渠道与载体，各部门的监督成果通常沉淀与本部门内部，财务部门发现的问题难以及时与审计和纪检部门共享，导致工作难以推进。其次，对于内部控制建设与监督工作的协同工作机制缺乏整体规划和制度保障，导致各部门开展工作往往自成体系，难以有章可循，未能嵌入统一的业务流程而形成监督闭环，使得监督重叠与“真空地带”并存。

2.3 监督成果固化不足导致治理效能衰减

作为内部控制评价的审计成果，难以得到充分利用是目前医院内部控制评价工作的首要问题。由于财务部门和内部审计部门的权威性不足，导致发现的内部控制问题难以及时有效得到整改。在实际工作中，由于内部控制文化缺失，导致内部审计部门要求的整改方案流于形式，主要责任部门经常发生不合作、借口拖延的情况，无法达到内部审计管理的要求[7]。纪检部门虽在处罚权方面具有一定权威性和威慑性，但存在专业素质缺乏、无财务、法学背景等问题[8]，导致对接收到的各类案件线索所暴露出的内部控制问题难以准确把握，使得监督成果难以被有效利用。与此同时，由于其审查成果未能通过标准化路径反馈至内部控制建设前端，从而无法催化内部控制流程的迭代升级，弱化了“以案促治”的长期价值。

3 财务、审计、纪检协同治理内部控制的部门职能及运行机制

3.1 财务、审计、纪检三部门的职能

当代管理的必要要求之一是协同，协同治理的主体存在多样化特征，通过各主体的功能组合，可以形成合力，促进系统建设[9]。如表1所示，在内部控制治理体系中，要关注的重点是内部控制建设建评分离。基于制衡原则，内部控制建设部门与评价部门不能由同一部门单独负责[10]。内部控制的主要评价部门为审计处，主要负责定期对医院内部控制建设情况进行评价，可包括专项审计、经济责任审计和年度内部控制评价等。内部审计的专业优势体现在查清经济问题方面，但缺乏相应的处罚权[11]。虽然纪检办公室与审计处同属内部控制监督部门，但其获取线索的渠道主要由外向内，通过线索举报、案件审理、巡视巡查等方面获取信息，并透过线索发现深层次的、所暴露出的内部控制问题。

3.2 财务、审计、纪检三部门协同治理内部控制的运行机制

财务、审计和纪检三部门构成了内部控制治理的三大主体。本文构建了数据全面贯通、流程标准化嵌入和问责闭环3个维度的工作机制具体运行框架，见图1。

3.2.1 数据全面贯通，构建内部控制信息中枢在数据贯通维度，旨在打通原有各部门间的信息壁垒，通过构建出结构化的内部控制风险信息交互机制，规范信息交互的范围清单与安全边界。

财务端输入：作为内部控制建设的核心部门，财务处需对各主责部门的经济业务活动进行系统梳理和评价现状，并将发现的问题形成内部控制风险评估台账和问题台账，组织业务部门进行内部控制建设和整改。与此同时，《指导意见》中要求公立医院内部控制建设坚持动态适应原则：随着外部环境的变化和医院自身的发展，内部控制建设工作绝非一劳永逸，需时刻重点关注经济事项的变化，如医院制度更新、岗位调整、职责变化、流程变动、系统改造、审计检查、培训等方面发生变化，应定期收集，及时进行初步评价，确保发生变化的业务事项开展合规，符合内部控制要求。财务处也可利用审计和纪检部门移交的不违反保密原则的线索，充分发挥专业优势对涉及事项进行初步风险评估，并将发现的问题归类汇总，反馈至相关部门。

审计端输入：医院审计处作为内部控制评价的桥梁，是内部控制治理体系中的中枢纽带，同时也是内部审计部门工作的重要内容。审计部门可通过委托独立的第三方机构对医院内部控制建设成果进行评价，发现其中的缺陷并督促相关部门按期整改。内部审计又是内部控制体系的重要要素，若没有内部监督，则无法保障内部控制得到一贯的有效执行。此外，由于审计处在调查取证、统计和数据分析等方面有着更强的专业性[12]，其周期性内部控制评价报告、专项审计发现的风险信号和整改督办清单等信息可以作为内部控制治理的关键情报信息。

纪检端输入：在接收到外部举报线索时，纪检办公室可先对信息进行分析，对于明确涉及违法违纪的行为，可直接立案审查。对于不涉及违法违纪的行为，可先初步判别该事项背后是否可能存在内部控制缺陷，在不违反保密原则的前提下将线索共享至财务处和审计处进行评判。

3.2.2 流程标准化嵌入：构建高风险业务的监督网络流程标准化嵌入旨在推动监督关口前移，其核心是针对采购、基建、科研经费、高值耗材等关键领域，编织“协同监督节点网络”，使三部门职责在业务进程中同频共振。机制设计：以设备引进为例，在立项论证环节，财务部门可引入审计力量进行合规性前置评估；在合同缔结前，审计部门的专业意见应设置为刚性流程节点；在项目验收阶段，遇有重大疑点，财务与审计可联动提请纪检部门关注决策伦理与廉洁性。通过标准化的流程嵌入，实现了监督模式从“事后纠偏”的串行模式，向“事前预警、事中控制、事后追溯”的并行、嵌入式模式转型，强化了内部控制的“免疫”功能。

3.2.3 问责闭环，构筑问题整改刚性约束在常规情况下，内部控制缺陷清单由审计部门制作并督促相关部门整改，而在本文构建的路径中，对整改不力、规避责任或触及重大资金安全红线的问题，启动应急程序。如当财务处和审计处发现内部控制问题，且问题的影响程度较为严重、涉及廉政风险时（如设备采购、捐赠等），纪检办公室可接收线索，利用其法定强制性手段，如约谈、函询方法等进行调查取证，收集到更全面的信息线索，以补足财务处和审计处监督手段刚性不足的局限性。设定问责升级的“触发阈值”与规范的“移送航道”，将纪检的威慑力与审计、财务的专业判断力无缝衔接，赋予监督体系应有的刚性，确保监督发现“件件有回音、事事有结果”。

4 协同治理框架推演：以高值耗材管理为例

高值医用耗材具有临床需求量大、安全性要求高、直接作用于人体、患者负担费用高等特点，是公立医院开展诊疗服务的不可或缺物资，其管控效果直接影响诊疗服务质量。对高值耗材管控活动进行内部控制管理有助于规范高值耗材全流程管理、降低资源浪费和缓解患者经济负担。为验证本文协同治理框架的适用性，本文聚焦于“高值耗材管理”为例进行阐述。

在传统模式下，财务、审计、纪检依据职能条块分割行事，信息阻隔，难以形成有效监管穿透力。

数据流程贯通：财务处负责建立耗材内部控制制度，对部门职责、制度建设和岗位设置进行建设，并将内部控制建设信息同步共享至审计处；对结算支付款项、往来款清理进行控制，聚焦成本效益异动分析，将存在异常的信息共享。审计处对供应商管理、收费情况、库存管控等内部控制建设进行评价，并将内部控制缺陷传递至财务处和纪检部门；纪检部门将收集到的举办线索进行脱敏共享。

流程嵌入联合研判：三部门依机制启动联合诊断。财务部门聚焦成本效益异动分析；审计部门深挖供应商遴选、资质审核、议价流程的合规性；纪检部门则对相关决策与经办人员进行履职风险问询。

问责闭环驱动系统治理：审计部门形成《高值耗材专项审计报告》，督促医学工程、医务等部门重构《高值医用耗材遴选与管理办法》。财务部门将异常耗材纳入成本精准管控名录，并强化与之关联的支付审批内部控制。纪检部门对相关岗位人员开展风险警示谈话，并将此案例转化为警示教育资源。同时，持续追踪新机制的执行效能，确保整改落到实处。

5 财务、审计、纪检三部门协同治理内部控制的保障措施

5.1 建立制度保障机制

制度的制定是财务、审计、纪检三部门开展工作的基本遵循和工作指引，通过制度的建立来明确各部门的工作内容、工作目标、职能定位及部门间的工作协作机制。若制度缺位或内容模糊不清，易导致三者在工作的时候信息无法高效共享、工作无法正常衔接，责任难以界定等问题。在制定制度时，除常规性制度外，还需建立信息共享沟通制度和问责制度。对于信息共享沟通制度，需明确三部门之间的信息共享权限、保密内容、沟通机制、联席工作机制等内容。对于问责制度，需对发现问题的性质和严重程度等方面进行分类，对于重点高风险领域涉及的廉洁问题和整改不到位的部门，需由审计处将线索移交至纪检办公室进行问责、约谈和警告等处罚处理。各部门根据制度各司其职，协同推进问题发现与整改。

5.2 建立信息共享机制

信息与沟通作为内部控制的五要素之一，贯穿内部控制工作始终。无论是内部控制的建设工作，还是内部控制的评价监督工作，均需大量基础信息支撑。建立健全信息共享机制，将财务、采购、信息、医务等职能部门进行的内部控制检查和审计部门内部控制评价的有关资料和审计成果、问题清单等，与纪检部门在线索查办过程中发现的制度缺陷、流程问题整合，在一定合理的范围内实现医院内部的信息共享和成果共用[13]。获取信息的方式分为由外向内（纪检部门）和由内向外（财务和审计部门）两种。以医院政府采购活动为例，纪检办公室在收到线索举报后，对线索背后涉及的内部控制问题进行分析，将线索脱敏后，共享给财务和审计部门，二者根据线索及时瞄准监控范围，对业务活动进行再评价，将发现的内部控制问题纳入内部控制问题台账，督促相关部门整改。若财务部门发现设备采购活动中存在设备购置申请调研不全面、论证时未进行综合评估的内部控制问题，也可先对问题进行定性，督促整改。与此同时，由于设备购置环节存在较高的利益关系廉洁风险，可将信息及时传递给审计和纪检部门，纳入第二年重点监督计划，增加整改力度和监督的威慑性。

5.3 打造专业素质队伍

开展内部控制工作的前提是具备专业素质的人才队伍。目前，财务部门和审计部门的人员配备较为完善，通常具备财务和审计背景，具备发现内部控制问题的专业基础。而许多专职纪检干部对纪检业务没有进行理论系统学习，对高风险领域如基本建设、政府采购等专业知识相对匮乏，导致其在日常监督中发现问题的能力不强[14]。另一方面，重视培训教育，将党风廉政教育、内部控制审计最新政策、规章制度等内容与工作实践相结合，增强内部控制人员知识储备[15]。

通过不断的实践，着力提高内部控制建设人员的政治能力和专业能力，准确理解党中央对审计监督与纪检监察监督贯通协同的政治意图和实践要求。

6 财务、审计、纪检三部门协同治理内部控制的预期成效

6.1 形成信息共享-风险共防-问责联动的工作闭环

通过财务、审计和纪检三部门的协同治理，可促进内部控制建设与评价、监督工作相融合，让不同监督主体及时得到问题线索，并从不同的监督视角进行评判，明晰监督重点方向和缩小监督范围，通过联动的问责机制有效预防舞弊和腐败行为的发生。

6.2 推动内部控制建设从“被动防范”向“主动免疫”模式发展

以往医院的内部控制建设和评价工作相对被动，建设完成后，往往在外部审计或上级巡视巡查发现内部控制问题后才采取事后纠偏和追踪方式进行整改。然而内部控制建设是持续优化的、动态的过程，制度、控制措施和流程需根据内外部环境变化而及时调整[16]。因此，医院内部控制建设需化被动为主动，通过主动分析接收到的外部线索和评价发生变化的内部经济业务事项来不断更新制度、调整控制措施和优化流程，将内部控制职能从传统的事后监督向主动免疫转变，将风险在源头控制。

7 小结

构建财务、审计和纪检三部门协同治理内部控制监督体系是公立医院实现高质量发展和充分发挥党委在内部控制建设中领导作用的重要举措。目前无论是理论还是实务领域，关于三部门协同治理内部控制尚处于初步探索阶段。因此，本文在分析三部门治理内部控制现状的基础上，进一步厘清三部门的核心职能和工作运行机制，构建全方位、多角度、新视角的内部控制“大监督”体系，解决目前公立医院内部控制监督主体重复监督、多头监督的问题，开拓各类监督相互作用、靶向发力的工作理念，形成信息共享、相互联动和风险共防的工作格局，确保医院决策层、执行层与监督层的职责分离与权力制衡。

利益冲突声明：本文所有作者均不存在利益冲突。

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【作者机构】	首都医科大学附属北京天坛医院财务处
【分类号】	R197.3
【基金】

关于公立医院财务、审计、纪检协同治理内部控制的研究

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