2016年，《“健康中国2030”规划纲要》明确提出加强重点人群健康服务，将“促进健康老龄化”纳入国家健康治理的重要议程[1]。2020年，中国将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，正式把老年健康服务体系纳入国家治理现代化框架[2]。为落实积极应对人口老龄化国家战略，《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号）、《关于全面加强老年健康服务工作的通知》（国卫老龄发〔2021〕45号）等纲领性文件已明确提及，老年健康服务是覆盖“健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护”六大方面的综合连续服务。《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》作为国家发展蓝图，直接承接并深化了老年健康服务的目标，要求“发展医养、康养综合服务”和“扩大康复护理、安宁疗护服务供给”。目前国内关于老年健康服务的研究多集中于老年健康服务模式的实践探索与效果评估、现状分析或影响因素探讨，而对老年健康服务相关政策文本进行系统性量化分析的研究仍较为有限[3-7]。因此，本研究基于政策工具视角，对2015年9月至2025年9月国家层面出台的老年健康服务相关政策进行系统梳理与文本分析，探讨现有老年健康服务相关政策的侧重点，为优化老年健康服务政策体系提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

基于北大法宝数据库以“老年健康”“健康服务”“老年”等为关键词，同时结合国务院、国家卫生健康委员会等相关部门网站进行补充检索。为使政策文本具有代表性，保证结果的稳健性和结论的严谨性，本研究按以下标准对政策文本进行搜集与筛选。纳入标准：①国家中央层面发布的相关政策文件；②发文时间2015年9月至2025年9月；③与老年健康服务整体或部分密切相关；④现行有效且具备发文号的正式政策文件；⑤文件类型包括规定、意见、通知、制度等。排除标准：①与老年健康服务相关性较弱的政策文件；②有关部门领导讲话的内容及部门工作报告等。按此标准最终纳入的政策文件共39份。鉴于其中基本公共卫生服务工作的年度通知属于持续性、常规性项目，且政策框架连续稳定的特点，为保持分析均衡性，仅选取其最新版本《关于做好2025年基本公共卫生服务工作的通知》作为代表进行分析。见表1。

表1 2015—2025年老年健康服务相关政策文本（节选）

序号政策文件名称发文机关发文年份1关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知 国务院20152关于加强老年护理服务工作的通知国家卫生健康委员会、国家中医药管理局20193关于深入推进医养结合发展的若干意见国家卫生健康委员会、中华人民共和国民政部、国家发展和改革委员会2019等12部委4关于建立完善老年健康服务体系的指导意见国家卫生健康委员会、国家发展和改革委员会、中华人民共和国教育部2019等8部委5中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见国务院2021……………………39关于做好2025年基本公共卫生服务工作的通知国家卫生健康委员会、中华人民共和国财政部、国家中医药管理局、国家2025疾病预防控制局

1.2 研究方法

本研究以“政策工具—老年健康服务核心领域—老年健康的生物-心理-社会”三维框架下，对纳入的政策文本采用内容分析法，对2015年9月至2025年9月国家层面出台的老年健康服务相关政策导入NVivo 15.0进行编码，并利用Excel 2024对编码结果进行整理，最终采用描述性统计方法对各类目的分布与特征进行分析，以量化形式呈现政策文本的内在结构与侧重。

1.3 政策工具框架设计

1.3.1 X维度：政策工具维度 政策工具是指由政府部门选择并确定的，用来实施政策方案，解决社会公共问题[8]。根据老年健康服务的现状和特征，本研究采用的是Rothwell和Zegveld的政策工具理论，将老年健康服务政策工具分为供给型、环境型、需求型[9]；对老年健康服务相关政策进行客观分析，建立X维度。见表2。

表2 老年健康服务相关政策工具内涵

类型工具名称含义供给型基础设施建设指政府为满足老年人健康需求，通过各种形式完善相关服务机构或相关组织等的软硬件设施人才队伍建设指政府通过制定专项规划、开展专业培训等手段，培养老年医疗、护理及评估等专业人才，加强老年健康服务相关人才队伍建设信息和科技支持指利用大数据、人工智能等技术，建设老年健康数据库与动态监测平台等，为老年健康服务提供信息技术支持公共卫生与医疗服务指政府为了保障老年人健康所开展的基本公共卫生服务、医疗服务等资金投入指政府围绕老年健康服务的发展所提供的财政支持环境型策略性措施指政府制定相关政策措施，鼓励开展老年健康服务目标规划指政府为推动老年健康发展所制定的总体目标和长期规划法规与管理制度指政府为规范与保障老年健康服务而制定并实施的各项法规制度、行业标准与监管制度等手段税收优惠指政府给予从事老年健康服务相关利益主体税收减免等优惠措施金融政策支持指政府通过相关金融手段，如放宽老年健康服务产业的贷款、融资等金融限制，为老年健康服务相关产业发展提供良好的金融环境需求型试点/示范项目指政府通过开展医养结合等老年健康相关服务试点机构、试点城市或示范基地医保支持指政府通过完善医保支付机制，包括扩大报销范围、提高支付比例等服务外包指政府将老年健康服务项目外包给企业或其他组织政府购买指政府采购老年健康相关服务产品或项目

1.3.2 Y维度：老年健康核心领域维度 《“健康中国2030”规划纲要》提出为居民提供“全方位、全周期”健康服务，老年群体是这一战略的重点人群，根据《“健康中国2030”规划纲要》中健康中国建设主要指标，并结合《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号）、《关于印发“十四五”健康老龄化规划的通知》[10]等政策要求，本研究将老年健康核心领域归纳为老年健康水平、老年健康保障、老年健康服务、老年健康环境、老年健康产业5个领域。见表3。

表3 老年健康核心领域维度

老年健康核心领域含义老年健康水平指政策里面提及老年健康水平领域相关的内容，如预期寿命、失能发生率、慢性疾病死亡率等老年健康保障指政策里面提及老年健康保障领域相关的内容，如医保、长期护理保险等老年健康服务指政策里面提及老年健康服务领域相关的内容，如医养结合、家庭医生签约、免费体检、老年健康档案、营养改善、运动干预、老年大学健康课程等老年健康环境指政策里面提及老年健康环境领域相关的内容，如适老化改造、无障碍通道、老年友善社区等老年健康产业指政策里面提及老年健康产业领域相关的内容，如老年健康保险业、针对老年人的健身休闲运动产业等

1.3.3 Z维度：老年健康的生物-心理-社会维度 为了解如今老年健康服务相关政策的关注重心，引入了老年健康的生物-心理-社会维度。根据“生物-心理-社会”医学模式与世界卫生组织的健康老龄化理念，即将老年健康视为躯体功能、心理状态与社会参与三者共同作用的结果。同时，该理念也在《关于全面加强老年健康服务工作的通知》等政策中得到呼应，要求老年健康服务的工作服务内容涵盖慢性病管理、心理健康、社会适应与参与等多元层面。现有研究已证实，心理抑郁与社会参与不足是导致老年人失能、失智的重要风险因素[11]。Duan等[12]的纵向研究也进一步论证了这一观点。因此，本研究将老年健康的生物-心理-社会维度具体划分为身体健康、心理健康、社会适应与参与，来了解政策的关注重心。

结合上述政策工具维度（X）、老年健康核心领域维度（Y）和老年健康的生物-心理-社会维度（Z），本研究构建老年健康服务相关政策三维分析框架（图1），并分别对X维度、X-Y复合维度和X-Z复合维度进行编码分析。

图1 老年健康服务相关政策三维分析框架

1.4 政策文本编码

1.4.1 政策文本编码规则 两名研究人员将符合纳入标准的老年健康服务相关政策导入NVivo 15.0后，以“条”为最小分析单元，分别遵循“政策文件编号-章节-内容”的规则进行逐条编码。例如，编码“1-2-2”代表第1份政策文本《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》中第二条的第二点，其内容“到2017年，医养结合政策体系、标准规范和管理制度初步建立……”即被标识为对目标规划的描述。另外，倘若内容单元中体现多种政策工具或涉及多个老年健康领域，则进行重复编码，分别计数，以确保研究精准科学。

1.4.2 信度与效度检验 为检验政策文本编码的一致性，本研究采用编码内容分析信度，利用NVivo 15.0软件的“编码比较”功能对两名研究者的独立编码结果进行计算，得出Kappa系数为0.89。该值高于0.81的一致性最佳标准，提示本研究具有较高的稳定性和可靠性[13]。

2 结果

2.1 政策文本词频分析

本研究利用NVivo15.0对39份老年健康服务相关政策文本进行关键词词云分析，得到表4。可以看出，政策文件关键词的演变与重要政策文件的出台高度关联，体现出政策焦点的持续演进与深化。基于前期的探索，自2015年起，《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（国办发〔2015〕14号）以专门的篇幅对推进医疗机构与养老机构的合作、发展社区健康养老服务方面提出了要求，提示中国开始系统地通过“医养结合”的形式来提供老年健康服务。2017年后，《“健康中国2030”规划纲要》及《“十三五”健康老龄化规划》等政策纲领的推进，“安宁疗护”“康复”“居家医疗”等词显著增加，政策重心向基层下沉并向全周期健康服务拓展，服务体系更趋向综合与连续。2022年以来，在延续“医养结合”“安宁疗护”等既有重点的同时，“银发经济”成为新兴关键词，且“社区/基层/农村”“基本公共卫生与医疗服务/健康管理”等持续高频出现。这提示在《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》引领下，进入提质增效与融合发展，既强调服务公平可及与质量提升，也推动老年健康事业与产业协同。

表4 老年健康服务相关政策文件关键词

2015—2016年2017—2021年2022—2025年序号关键词词频（次）关键词词频（次）关键词词频（次）1试点82护理158安宁疗护1142评估60安宁疗护122医养结合893养老机构59居家医疗120护理874护理57老年健康116社区/基层/农村855医疗机构56互联网+108基本公共卫生与医疗服务/健康管理806医养结合55医疗卫生机构106机构757标准53远程105中医药678长期护理保险52康复100评估589照护33社区 96长期护理保险5010鼓励30疫情 63银发经济42

2.2 X维度：政策工具使用情况

政策工具共编码292个文本，其中供给型政策工具编码数最多，占比63.01%；环境型政策工具次之，占比26.03%；需求型政策工具总体使用频率较少，占比10.96%。各类政策工具和子工具的统计结果。见表5。

表5 X维度政策工具分布

类型政策工具频数政策文件编码百分比（%）合计（%）供给型基础设施建设351-3-7、2-2-4、2-3-3、……、38-3-1011.9963.01人才培养301-4-11、2-3-3、3-4-4、……、38-4-1510.27信息和科技支持301-4-12、2-3-5、3-3-1、……、38-2-610.27公共卫生与医疗服务751-3-5、2-2-2、2-2-4、4-7-1、……、37-2-225.68资金投入141-4-8、2-3-2、3-4-3、……、38-1-44.79环境型策略性措施291-3-3、1-3-6、1-4-10、……、38-2-59.9326.03目标规划131-2-2、3-2-3、8-2-3、……、28-2-34.45法规与管理制度231-3-4、2-2-3、2-3-2、……、36-3-17.88税收优惠47-12-3、13-9-2、19-2-5、19-3-71.37金融支持71-3-6、1-4-8、5-6-2、……、38-4-142.40需求型试点/示范项目101-4-14、2-3-5、4-2-1、……、38-1-43.4310.96医保支付131-3-5、1-4-10、2-3-2、……、32-2-54.45服务外包17-10-20.35政府采购81-4-8、2-3-4、7-10-2、……、20-3-22.74合计292100.00100.00

2.3 X、Y维度的交互分析

以政策工具为基础引入Y维度，得到老年健康服务核心领域分布：老年健康服务领域较多，占比55.94%，使用工具以供给型为主；老年健康保障领域次之，占比15.68%，使用工具以需求型为主；老年健康产业占10.59%，使用工具以供给型为主；老年健康水平领域、老年健康环境领域分别占9.32%、8.47%，均以供给型政策工具为主。见表6。

表6 老年健康核心领域—政策工具交互分析统计

老年健康服务核心领域供给型（项）环境型（项）需求型（项）合计（项）百分比（%）老年健康产业121122510.59老年健康服务87301513255.94老年健康环境1451208.47老年健康保障1012153715.68老年健康水平1651229.32

2.4 X、Z维度的交互分析

以政策工具为基础引入Z维度进行分析可见，在身体健康方面，政策工具运用最为充分，共107项，占比68.15%，供给型工具占主导。相比之下，心理健康与社会适应与参与方面的政策支持显著不足分别占比21.66%、10.19%，都面临需求型工具匮乏与政策总量偏低的双重困境。见表7。

表7 老年健康的生物-心理-社会—政策工具交互分析统计

老年健康的生物-心理-社会供给型（项）环境型（项）需求型（项）合计（项）百分比（%）身体健康68261310768.15心理健康27613421.66社会适应与参与9611610.19

2.5 X、Y、Z三维交互分析

三维交互分析（图2）显示，当前政策工具在老年健康的生理-心理-社会维度上呈现明显倾斜，具体而言，目前的政策主要关注身体健康，特别是在老年健康服务领域，其他领域则关注较少，尤其是老年健康产业领域和老年健康环境领域，使用的工具以供给型工具为主；心理健康的关注则不够，特别是在老年健康保障、老年健康产业、老年健康环境领域，使用工具也以供给型工具为主；社会适应与参与的政策覆盖最为薄弱，在多数领域均存在明显缺位，未能形成有效的市场需求拉动与制度保障。总体而言，政策工具在三维分布上不均衡现象突出，需求型工具整体运用不足，难以对心理健康、社会适应与参与形成有效激励。

图2 老年健康核心领域与政策工具、老年健康的生物-心理-社会三维分析

3 讨论

3.1 政策工具配置不太合理，需求侧驱动不足

从总体分布情况看，老年健康服务相关政策在政策工具内部的配置不太合理，呈现出供给型工具相对过溢，而环境型相对有限、需求型工具整体薄弱的分布格局，与宋隽清等[14]的研究结果一致。这可能是因为老年健康服务相关政策制定存在明显的路径依赖，长期以来遵循政府主导模式，倾向于通过直接配置资源的供给型工具快速构建服务体系，这与“保基本、兜底线”的政策导向高度契合[10]。进一步结合政策工具模型来看，当前政策明显偏重规制性工具（如行业准入标准、老年健康相关服务提供标准等），可能是因其高强制性与直接性有利于快速构建老年健康服务网络并进行督查考核，体现了政府对服务供给的确定性与可控性的优先考量；而对能够激励市场活力的经济激励型工具（如机构运营补贴、床位建设补贴等）整体薄弱，可能是因涉及中长期财政安排与跨部门协调，且执行成本较高，激励效果不确定及财政约束等多重原因，因而在工具选择中被相对边缘化；信息与资源型工具（如专业服务指南或技术规范、人才培养专项计划等）软性赋能类工具虽有使用但相对有限，可能是因其面对失能、失智等复杂健康问题，虽然柔性引导不可或缺，但这类工具效果显现周期长，短期难以转化为显著政策绩效。

供给型政策工具方面，政府主要侧重于人才培养、基础设施、信息科技和公共卫生服务，产生这种现象的原因可能是老年健康服务本身具有的准公共产品属性，使得单纯依靠市场机制容易导致供给不足，政府因此更倾向于大幅增加较强普适性的供给型政策工具来增加服务供给，以确保老年健康服务的可及性与普惠性[1,15]。但供给型政策工具中对资金投入的重视不足，这将难以有效引导社会资本进入老年健康服务领域，提供多元化的服务。

环境型工具则过度依赖策略性措施、法规与管理制度等约束性手段，表明政府重视老年健康服务环境的营造，较依赖于策略性措施、法规与管理制度等短期措施，具有强指向性，不利于老年健康服务资金问题的解决[16]。税收优惠、金融支持等激励性措施则应用不足，近年来虽出台如2019年《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》（财政部公告〔2019〕76号）、2024年《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》（银发〔2024〕225号）等税费与金融支持政策，鼓励将健康管理、康复护理等服务纳入保障，但仍存在政策主体认同度低，执行力度不足等问题[17]。

需求型政策工具的使用率较低，且内部子工具分布不均衡。本研究结果显示，政府侧重于医保支付、试点/示范项目上，而对能够直接激发市场活力的政府采购、服务外包工具运用不足。结合政策创新与扩散理论分析当前政策中的试点/示范项目政策文本，从创新维度看，现有试点多集中于服务模式与技术应用的局部优化，如医养结合机构合作、居家护理服务提供、“互联网+照护”等，却在市场激励体系构建等深层次制度性创新上进展缓慢。从扩散维度看，试点经验的推广主要依赖行政指令与项目复制，如要求“创建一批医养结合示范项目”，而真正能够激励市场主体广泛参与的政府采购、服务外包等工具却未得到系统性应用，使民间资本进入社区居家、慢性疾病管理等领域的通道不畅通，导致服务供给与支付能力之间出现断层，市场潜力未能有效释放，最终使需求型政策工具未能有效转化为大规模、可持续的市场拉动效应。进一步对文本编码，区分“鼓励、支持”“要求”等不同力度表述，发现政府购买、服务外包工具几乎仅与“鼓励”“支持”等非强制性表述结合，且这些表述主要集中于服务边界相对清晰、供给主体相对成熟的领域。相关表述多为宽泛鼓励性，其障碍可能是源于政府采购制度对健康服务这类非标准化产品的适用性限制，政府购买要求服务可定义、可计量、可验收，而老年健康服务个体差异大、过程难标准化，导致采购无据可依；在财政有限的情况下，政策优先保障基本公共卫生等基础服务，难以覆盖个性化需求；老年健康服务供给体系在规模、专业能力等方面尚未发展完善，无法承接政府购买服务。

3.2 政策工具在老年健康核心领域分布缺乏协调均衡性

目前中国老年健康服务政策对各领域的支持程度差别较大，政策高度集中于老年健康服务领域，体现出政府对老年健康服务供给的高度重视[18]。相较而言，老年健康产业领域的支持力度明显不足，反映出当前政策体系在促进健康前端干预与激发市场活力方面仍存在短板。从老年健康核心领域-政策工具交互分析结果、三维分析结果中可以发现，除老年健康保障领域外，绝大多数领域依赖于供给型工具，需求型应用工具则总体使用较少，呈现“强供给、弱需求”的特征。这表明政府通过医疗机构建设、医护人才培养和设施配备等供给型工具夯实服务基础，但在老年健康产业、老年健康环境等需要市场驱动的领域，政府采购、服务外包等需求型工具应用严重不足。老年健康保障领域侧重于需求型工具，表明政府的战略重心已从单纯增加供给转向有效解决老年人的支付能力问题。其核心路径是通过医保、长护险等制度降低个人成本，以此激活消费、撬动市场并扩大覆盖。这一思路在《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）中得以体现。尽管国家层面已围绕老年健康服务构建较为完善的政策框架，并显著提升服务可及性，但现有政策仍呈现碎片化、老年健康核心领域覆盖不均衡等问题。

3.3 政策工具在老年健康的生物-心理-社会覆盖不均衡

当前老年健康服务相关政策在老年健康的生物-心理-社会维度上存在结构性失衡，呈现出重身体健康、轻心理健康与社会适应与参与的倾向。结合三维分析结果来看，这可能是政策工具、老年健康核心领域与老年健康的生物-心理-社会维度之间的联动机制未能有效协同。需求型工具的整体缺位，导致老年健康环境与老年健康产业领域缺乏来自政策端的有效市场激励，使心理健康、社会适应与参与相关的服务供给薄弱，政策意图在实现心理健康、社会适应与参与目标时缺乏关键载体。从政策执行的行动逻辑看，这可能是因为针对身体健康的服务具有明确的硬件投入路径和可量化的考核指标；而心理健康与社会适应与参与的服务侧重于心理支持、社会融合等软性干预，其成效难以标准化测量与刚性问责，导致相关政策往往停留在倡导层面。此外，长期形成的老年负担论和安享晚年观等观念仍潜在地将老年人定位为需要被照顾的客体，相对忽视其作为社会参与主体的发展能力与价值贡献，这种认知偏差进一步削弱对社会适应与参与方面的重视程度与回应动力[19]。

4 建议

4.1 优化政策工具内部结构重心，加强需求侧激励

在供给型政策工具方面，建议研究设立国家老年健康服务产业发展基金，以股权投入、贴息贷款等市场化运作模式，引导资金重点支持智慧养老产品、康复辅具等关键技术研发与市场转化；继续加大财政专项资金对适老化改造项目的支持力度，统筹用好城市更新专项资金等，积极推动将适老化改造纳入城市更新、老旧小区改造等重点支持范围。

在环境型政策工具方面，建议鼓励金融机构面向老年家庭、社区及适老化改造企业推出专项低息贷款与分期付款产品，可设立针对低收入家庭的贴息机制；可考虑修订《住房公积金管理条例》，允许居民提取公积金用于自有住房的适老化改造；对提供老年健康服务的机构，其用于设施适老化改造、专业设备购置等提升服务能力的合规支出，可考虑纳入企业所得税加计扣除范围。

需求型政策工具能够激活老年健康服务市场的活力，建议修订《政府购买服务指导性目录》，增设“老年心理健康促进服务”“社区老年社会参与项目运营”等子类，同步制定配套的服务标准、服务流程和计价规范，为非标准化老年健康服务的政府采购提供明确依据[20]。

4.2 优化老年健康服务相关政策结构，促进各领域均衡发展

针对现有政策碎片化、在老年健康核心领域覆盖不均衡等问题，在老年健康产业领域，应设计针对性消费补贴政策以充分激发银发经济活力。可通过发放专项补贴、营造适配消费场景等方式，有效提升银发群体消费意愿。例如：将居家适老化改造纳入消费品以旧换新补贴范围、鼓励线下商超设立银发消费专区试点，并积极构建“一刻钟养老服务消费圈”。在老年健康环境领域，将“老年宜居环境评价指数”纳入文明城市、健康城市评估体系，并探索对达标社区予以专项运营补贴，用于适老化改造维护、社区老年社会组织培育与活动支持等持续性运营。

4.3 优化政策工具组合，均衡覆盖身体健康、心理健康、社会适应与参与

针对当前老年健康服务政策在老年健康的生物-心理-社会维度上存在结构性失衡的状况，建议建立卫生健康委员会、民政局、医疗保障局等部门的协同治理机制，将心理健康与社会适应与参与指标系统纳入社区卫生服务评价体系[21]；可通过发放心理咨询服务券的形式，为老年人提供便捷的心理健康支持渠道，支付经认证的心理团辅、兴趣课程等活动费用；可考虑扩大“健康积分奖励机制”试点，将老年人参与心理健康讲座、志愿服务等有益于心理健康与社会参与的活动，纳入统一的积分奖励体系，积分可灵活兑换包括专业心理咨询、健康管理产品等多元化的健康产品与服务；整合社区场地资源设立乐龄学堂，推动社区卫生服务中心开设心理辅导室，并配套开发适老化数字课程，构建分层分类、渐进完善的老年健康服务供给体系。

5 小结

本研究系统考察了国家层面2015年9月至2025年9月老年健康服务政策的演进路径与工具配置特征，揭示了政策的关注重点与资源配置偏好。基于政策工具分析框架，研究创新性地构建了包含老年健康五大核心领域与老年健康的生物-心理-社会的分析维度，有助于更清晰地识别政策资源配置中可能存在的不足。与现有研究比较，本研究通过政策工具维度与老年健康核心领域维度、老年健康的生物-心理-社会维度及3个维度间的交互分析，系统识别了政策工具在2个维度的配置特征，并为优化政策工具结构提供了针对性建议。研究在衡量政策的执行强度与实际效力方面存在一定的局限，后续研究可扩大政策样本量，纳入地方先行先试政策进行深入比较与拓展分析，并引入政策力度等维度，对政策条款的执行强度与实际效力进行评估，从而为构建更加系统、全面的老年健康服务政策体系提供理论支撑。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

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Quantitative analysis of policy texts related to health services for the elderly in China from the perspective of policy instruments

XIE Kaijie1 ZHAO Jun1 LIU Siqi1,2 ZHENG Mengmou1 CHEN Qi1 WANG Fang1,2▲

1.Institute of Medical Information, Chinese Academy of Medical Sciences & Peking Union Medical College, Beijing 100020, China; 2.School of Health Policy and Management, Chinese Academy of Medical Sciences & Peking Union Medical College, Beijing 100005, China

[Abstract] Objective To analyze China's policies related to elderly health services based on policy tools, providing references for refining policies and advancing the development of the elderly health service system. Methods Thirtynine national-level policy documents on elderly health services, issued between September 2015 and September 2025,were collected from the PKULAW database and government websites. By constructing a three-dimensional framework encompassing policy instruments, core domains of elderly health services, and the biological-psychological-social dimensions of elderly health, the content analysis method was employed to conduct statistical analysis of the text content.Results Supply-side policy mechanisms accounted for the majority (63.01%), while demand-side policy tools were significantly underutilized (10.96%). Current policies mainly focused on elderly healthcare services (55.94%), with comparatively less emphasized on elderly health environmental factors (8.47%) . Notably, physical health received the greatest policy attention (68.15%), whereas social adaptation and participation were relatively underrepresented(10.19%). Conclusion The internal structure of policy tools in elderly healthcare policies shows structural inequalities,with poor coordination and uneven distribution across key areas of elderly health. The biological-psychological-social dimensions are also inconsistently addressed. It is advised to improve the internal framework of these policies by boosting demand-side incentives, refining the composition of elderly health policies to foster balanced development across different sectors, and optimizing the combination of policy tools to ensure comprehensive coverage of physical health, mental well-being, and social engagement.

[Key words] Policy instruments; Elderly; Health services;Content analysis

[中图分类号] R197

[文献标识码] A

[文章编号] 1673-7210（2026）04（c）-0038-08

DOI：10.20047/j.issn1673-7210.25120252

[基金项目] 中国医学科学院医学与健康科技创新工程项目（2021-I2M-1-046）；国家卫生健康委员会《2025年社区医养结合能力提升行动》项目。

[作者简介] 谢开杰（2000.7-），女，中国医学科学院北京协和医学院医学信息研究所2023级公共卫生专业在读硕士研究生；研究方向：卫生政策、医养结合。

▲通讯作者

（收稿日期：2025-12-03）

（修回日期：2026-01-12）