党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民健康放在优先发展的战略位置，明确人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，是关系国计民生的基础性、战略性问题。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，正式作出“实施健康优先发展战略”重要部署，彰显党和国家将人民健康置于现代化建设突出位置的坚定决心[1]。在中国现代化建设进程中，就业领域已先行实施优先发展的制度设计与战略安排，形成较为成熟的政策实践体系。相较而言，健康优先发展战略提出时间较晚，政策体系与实施路径仍有待细化完善，尚未形成系统具体的操作指引与落地机制。现有研究多围绕健康优先发展的内涵要义、战略价值与重大意义展开阐释，部分文献提出推进健康优先发展的策略建议，但缺少对成熟优先发展领域的经验剖析与借鉴[2-4]。基于此，本研究通过系统检索国家层面就业优先发展政策并进行深入分析，以期为中国健康优先发展战略实施、政策优化完善提供参考和借鉴。

1 资料与方法

1.1 资料来源

于2025年6月至7月检索中国政府网、国家卫生健康委员会、人力资源和社会保障部、教育部官网及“北大法宝”法律法规数据库[5-6]。以“就业优先发展”“就业优先”“就业发展”“促进就业”等为关键词检索获取中央层面发布的相关政策文件。成效产出指标数据来源于国家统计局，中国财政部及世界银行组织等官方网站[7-10]。本研究主要纳入含“优先发展”文本内容，且发文机构为中共中央 国务院、国务院相关部委及直属机构，政策类型为法律法规、规章、通知、意见、公告等的相关文件。排除只出现关键词而无实质性内容、内容重复的政策文件、相关新闻报道、活动通知、会议讲话、工作报告、征求意见稿件等、筛除与优先发展无关或明确标注政策已失效的文件。

1.2 政策工具理论

政策工具理论最早由Dahl R和Lindblom C学者提出，认为所有政策都可视为特定理论框架下的多元工具组合[11]。Rothwell R和Zegyeld W根据政策影响层面的差异，将政策工具分为供给型、环境型和需求型3类，该分类模型是目前应用范围较广的模型[12]。本研究借助政策工具理论框架维度，构建就业领域优先发展政策分析框架。

1.3 政策分析框架构建

通过系统分析优先发展战略内涵，研究认为健康优先发展战略的核心内容应涵盖发展理念优先，发展规划优先（突出健康目标），资源（人力、财力、物力等）投入优先，治理优先（包括重视健康领域的组织领导体系、优化监督管理机制、将主要健康指标纳入各级党委政府绩效考核等），以及政策法规优先保障向健康领域倾斜等[13-14]。据此，从发展理念、发展规划、资源投入、治理体系、政策法规5个过程层次出发，本研究构建了政策分析框架（图1），用以分析就业优先政策安排，同时选取典型成效产出指标分析其优先发展成效。借助政策工具框架，进一步细化政策分析维度，包括量化优先发展政策力度（反映政策效力大小），按发文机构的层级和数量对政策力度进行评分[15]。具体标准见表1。

表1 就业优先发展政策力度评分

序号评分标准得分（分）1全国人民代表大会常务委员会颁布的法律、法规；中共中央 国务院颁布的纲要52中共中央 国务院颁布的规划、规定、意见43中共中央 国务院颁布的方案、办法；各部委颁布的规定、意见；3个及以上部委联合发文34中共中央 国务院颁布的通知、公告；各部委颁布的方案、办法；2个部委联合发文25各部委单独颁布的通知、公告1

图1 就业优先发展政策分析框架

其中，发展理念层面聚焦就业优先战略的愿景、使命与定位；发展规划层面分析其目标体系安排；资源投入层面从财政投入、人力建设及基础设施等维度解析资源配置的优先实践；治理体系层面围绕组织架构、制度安排与监督机制探讨协同优化路径；政策法规层面关注公共政策与立法中的优先保障体系。

1.4 结果指标选取

选取公共预算支出、失业率、就业率、人均预期寿命、婴儿死亡率及相关人员待遇等指标，综合评估就业与卫生领域的发展水平及其国际国内比较优势。

公共预算支出中就业与卫生支出及其增长率，通过与其他民生领域比较，考察其优先性。城镇调查失业率，依据国际劳工组织推荐标准，反映城镇失业人口占劳动力总数比例[16]。其与就业率用以反映就业趋势与水平。人均预期寿命与婴儿死亡率，可作为衡量医疗卫生服务可及性与国家卫生发展水平的核心指标。专业人员待遇可作为衡量队伍建设的重要指标。选取城镇非私营单位人员中公共管理、社会保障和社会组织行业人员及卫生和社会工作行业人员的年均工资及增长率指标进行比较，其中公共管理、社会保障和社会组织行业，卫生和社会工作行业均为统称，根据国家产业划分规定，前者可代表就业领域工作人员，后者可代指卫生健康领域[17]。

1.5 统计分析

结合内容分析法，从政策分析框架的二级维度出发，对检索到的就业优先政策文本进行编码归类分析。所有资料使用Excel 2021进行摘录、整理，采用NVivo15软件对政策文本进行编码。

2 结果

2.1 政策基本情况

研究共纳入就业优先发展相关政策42份，其中法律文件1项。政策发布时间范围为2007年8月至2025年7月。发文部门为中共中央 国务院（27份）及人力资源与社会保障部等部门联合发文（15份）。政策平均力度为2.7，介于国务院颁布的通知、公告及国务院颁布的方案、办法之间。通过对就业优先发展政策进行编码梳理发现，就业优先发展政策共包含发展理念条目32项（9.55%），发展规划条目16项（4.78%），资源投入64项（19.11%），治理体系136项（40.59%）及政策法规条目87项（25.97%）。见表2。

表2 就业优先发展政策在各维度的频次及占比

一级维度二级维度频次（次）占比（%）发展理念战略定位329.55资源投入财政投入339.85人力投入51.49治理体系组织体系6419.10制度安排278.06政策法规公共政策8224.48法律法规51.49发展规划目标体系164.78基础设施建设164.78能力建设102.99监督管理4513.43合计335100.00

2.2 就业优先发展的政策分析

在发展理念及法律保障层面，就业优先发展战略定位逐步提升，成为国家宏观政策的核心导向之一。2007年《就业促进法》首次明确“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置”；2015年提出“实施就业优先战略”，并明确“就业是最大的民生”。

在发展规划方面，就业优先战略的目标体系始终服务于经济发展与民生保障。早期侧重于解决体制转轨中的下岗失业问题，以控制城镇登记失业率、扩大就业规模为核心目标。随后推动更充分更高质量就业，保障劳动报酬合理增长和劳动关系和谐。现阶段目标突出结构优化与能力建设，通过优化产业结构增加青年就业岗位，提升劳动者技能水平；注重创业带动就业，优化创业生态；强化公共服务体系，推动服务下沉与智慧化，提升就业服务可及性。

在资源投入方面，构建多维保障体系。财政上建立制度化的资金保障机制，各级政府将就业专项资金纳入财政预算，统筹使用失业保险基金、产业引导基金等，通过职业补贴、社保补贴、创业担保贷款贴息等方式提供财力支撑。基础设施建设上，一方面加强人力资源市场信息网络和公共就业服务平台建设，推进数据共享与全程信息化；另一方面布局创业孵化基地、实训基地，并将老旧小区改造、物流枢纽等重大工程作为拓展就业的载体。能力建设上，构建终身职业技能培训制度，通过公共实训基地、产教融合及企业新型学徒制提升劳动者素质，同时实施服务人员能力提升计划。人力投入上，注重专业化队伍建设与基层力量下沉，合理配备职业指导等专业人员，加强基层培训，引导高校毕业生向基层流动，形成财政保障、设施稳固、培训完善、队伍高效的资源投入格局。

在治理体系层面，形成高位统筹、部门协同、央地联动、多元参与的组织领导体系。国务院就业工作领导小组（2019年成立）负责顶层设计与统筹协调，副总理担任组长，成员涵盖人力资源和社会保障部、发展改革委、教育部、财政部等逾20个部委及群团组织，确保跨部门协同。中央部委层面，人力资源社会保障部牵头政策制定、督促落实和统计监测；财政部负责资金保障；其他各有关部门立足职能，出台政策措施，开展专项活动。地方层面，严格执行“省负总责、市县抓落实”机制。县级以上地方政府履行就业主体责任，建立政府负责人牵头的组织领导机制，将就业纳入当地发展规划并层层分解。同时，发挥中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国残疾人联合会等群团组织和社会力量的作用，形成促进就业的合力。

在监督管理方面，健全目标责任考核制度。各级政府将城镇新增就业、调查失业率、重点群体就业等作为核心目标，纳入党政领导班子和领导干部的政绩考核体系，且权重不断加大，确保就业工作成为各级政府的硬性任务和优先事项。

公共政策方面则强调就业优先导向，建立宏观经济政策对就业影响的评价机制，要求在制定财税、金融、产业、贸易、投资等重大政策时，必须同步评估对就业岗位、就业环境和失业风险的影响。重大政策、项目、生产力布局前需开展就业影响评估，从源头上确保经济发展与就业增长联动，构建“就业友好型”发展方式。

2.3 就业、卫生优先发展的结果评价

2.3.1 公共预算支出中就业/卫生支出及增长率 社会保障和就业支出在2014—2023年均位列第2位，在2024年首次超过教育支出，位列第1位，其增长率均＞0（表3）。卫生健康支出在各民生领域排名第5位左右，其增长率波动较大，在2021、2023—2024年支出呈现负增长。社会保障就业支出的增长率在近5年位于各民生领域中等偏上位置，以2025年为例，社会保障和就业支出为44 416亿元，增长率为5.18%，体现其优先发展。2025年卫生健康支出21 446亿元，增长率为5.12%。就业领先于卫生领域。

表3 2014—2025年各民生领域一般公共预算支出金额及增长率（数据来源：中国财政部）

2014年2015年2016年2017年2018年2019年项目（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率教育23 0414.7226 27214.0228 0566.7930 2597.8532 2226.4934 9138.35科学技术5 3144.525 86310.336 56812.027 28610.938 32214.229 52914.50文化旅游体育与传媒2 6915.783 07714.343 1652.863 3676.383 5224.604 03314.51社会保障和就业15 96910.2019 01919.1021 54813.3024 81215.1527 0849.1629 5809.22卫生健康10 17722.9111 95317.4513 15410.0514 60010.9915 7007.5316 7976.99节能环保3 81611.094 80325.864 735-1.425 67219.796 35312.017 44417.17城乡社区12 95916.0615 88622.5918 60517.1221 25514.2422 7006.8025 68113.13农林水14 1746.1717 38022.6218 4426.1119 0893.5120 7868.8922 4207.86交通运输10 40011.2412 35618.8110 499-15.0310 6741.6711 0733.7411 4133.07债务付息3 58717.383 549-1.064 99140.636 18523.927 34518.768 33813.52全国151 6628.17175 76815.89187 8416.87203 3308.25220 9068.64238 8748.132020年2021年2022年2023年2024年2025年项目（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率（亿支元出）同比（增%长）率教育36 3374.0837 4693.1239 4555.3041 2424.5342 0762.0243 4173.09科学技术9 009-5.469 6707.3410 0233.6510 8237.9811 5056.3012 0624.62文化旅游体育与传媒4 2334.963 985-5.863 905-2.013 9601.413 865-2.403 9462.05社会保障和就业32 58110.1533 7883.7036 6038.3339 8838.9642 1145.5944 4165.18卫生健康19 20114.3119 143-0.3022 54217.7622 393-0.6620 348-9.1321 4465.12节能环保6 317-15.145 525-12.545 396-2.335 6334.395 489-2.565 8165.62城乡社区19 917-22.4419 454-2.3219 415-0.2020 5305.7421 7425.9020 644-5.32农林水23 9046.6222 035-7.8222 4902.0623 9676.5727 04512.8423 495-15.11交通运输12 1956.8511 421-6.3512 0255.2912 2061.5112 076-1.0711 977-0.83债务付息9 82917.8810 4476.2911 3588.7211 8294.1512 8778.8613 4914.55全国245 5882.81246 3220.30260 6095.80274 5745.36284 6123.66287 3950.97

2.3.2 城镇调查失业率及就业率 以世界银行组织统计的总失业人数占劳动力总数的比例，15岁及以上总就业人口比率（百分比）为例（图2、图3）。中国失业率趋势较为稳定，在1991—2021年低于世界及各不同收入国家的平均水平，尽管2022年有所上升，但近3年呈缓慢下降趋势，且低于世界平均水平，以2025年为例，中国失业率为4.62%，世界平均水平为4.79%，高收入国家平均水平为4.41%。在就业率方面，中国始终领先于世界各国，2025年15岁及以上人口就业率为61.57%，世界平均水平为58.06%，高收入国家平均水平为58.33%。

图2 1991—2025年世界各国总失业人数占劳动力总数的比例（%）（数据来源：世界银行组织）

图3 1991—2025年世界各国15岁及以上总就业人口比率（%）（数据来源：世界银行组织）

2.3.3 人均预期寿命及婴儿死亡率 2024年，国家卫健委公布中国人均预期寿命已提高至79岁，呈显著跨越式发展：从1960年落后于全球及低收入国家平均水平，到2023年已超越中高收入国家，与高收入国家平均水平（2023年为80.15岁）尚有一定差距（图4）。婴儿死亡率方面，中国自1996年首次低于中高等收入国家平均水平，现已接近高收入国家平均水平，2023年中国婴儿死亡率为4.5‰，高收入国家平均水平为4.1‰（图5）。

图4 1960—2023年世界各国人均预期寿命（数据来源：世界银行组织）

图5 1990—2023年世界各国每千例活产婴儿死亡率（‰）（数据来源：世界银行组织）

2.3.4 就业/卫生行业人员待遇 以2012—2024年城镇非私营单位人员年均工资及增长率为例（表4），2024年公共管理、社会保障和社会组织行业人员平均工资114 840元，在19个行业中排名第11位，年均增长率为7.91%，在19个行业中排名第9位。卫生和社会工作行业就业人员年均工资2024年为143 173元，在19个行业中排名第5位，其年均增长率为8.71%，在19个行业中排名第4位。

表4 2012—2024年城镇非私营单位分行业门类就业人员年平均工资及年均增长率（数据来源：国家统计局）

行业2024年平均工资（元）2012年平均工资（元）年均增长率（%）合计124 11046 7698.47农、林、牧、渔业67 47522 6879.51采矿业140 70656 9467.83制造业107 98741 6508.26电力、热力、燃气及水生产和供应业150 28558 2028.23建筑业89 51936 4837.77批发和零售业129 65846 3408.95交通运输、仓储和邮政业127 88953 3917.55住宿和餐饮业60 24031 2675.62信息传输、软件和信息技术服务业238 96680 5109.49金融业201 88389 7436.99房地产业91 91246 7645.79租赁和商务服务业110 35353 1626.28科学研究和技术服务业175 42569 2548.05水利、环境和公共设施管理业68 31532 3436.43居民服务、修理和其他服务业68 15935 1355.68教育126 18547 7348.44卫生和社会工作143 17352 5648.71文化、体育和娱乐业126 04053 5587.39公共管理、社会保障和社会组织114 84046 0747.91

注 合计：全国总体的平均工资（采用加权平均得出）

3 讨论

研究发现，就业优先发展主要体现在治理体系及政策法规维度，侧重通过健全的组织领导、完善的制度安排和倾斜的公共政策来实现战略优先。“优先”不仅体现为资源投入的增长，更意味着在政策决策序列中获得“前置性”或“一票否决”式的地位，在就业领域，宏观经济政策“就业影响评价”机制则体现了其“优先”内涵。在成效方面，中国就业领域多项关键指标已取得显著进展，领先世界平均水平及中高等收入国家平均水平。相比之下，卫生领域的就业人员待遇虽在各民生领域处于中等偏上位置，但其财政投入规模与就业领域的优先保障力度还存在差距。就业领域的优先发展战略政策，可为健康优先发展战略实施提供借鉴。

3.1 健全高位协调与跨部门治理机制

目前卫生健康领域的统筹协调主要依托国家卫生健康委员会，可借鉴就业领域国务院就业工作领导小组模式，在中央层面设立由国务院领导牵头的“健康中国建设与健康优先发展战略领导小组”，吸纳国家发展改革委、财政部、教育部、生态环境部、住建部、医保局等关键部门参与，强化健康相关政策的顶层设计与跨部门协同，破解“大卫生”治理中的部门壁垒。在地方层面，应将人均预期寿命、婴儿死亡率、重大慢性病早死率等核心健康指标纳入党政领导干部政绩考核体系，并建立相应的问责机制，压实地方政府责任，确保健康优先发展在基层落地生根。然而，健康领域涉及的利益相关方更为多元，部门间权责边界也更为复杂[18]。因此，领导小组的运作应注重建立常态化的跨部门协调机制，明确各部门在健康治理中的具体职责与协同流程，避免因部门利益冲突导致协调空转，真正形成各司其职、协同推进的工作格局。

3.2 推动“健康融入所有政策”成为制度刚性约束

就业领域在“优先次序”的制度设计上积累了重要经验，其中宏观经济政策“就业影响评价”机制尤为典型。该机制将就业效应作为政策出台的前置审查环节，要求相关部门在制定经济社会发展规划、产业政策、区域规划及确定重大投资项目前，必须同步评估政策对就业的影响，并依据评估结果决定政策是否调整或暂缓实施。相较于就业影响评估，健康影响评估的复杂性更高，涉及医学、环境、社会、经济等多学科交叉，且健康影响的因果链条更长、显现周期更慢。因此，制度设计应避免“一刀切”式的全面借鉴铺开。建议优先在环境影响评价、城市规划、产业政策、土地利用等与健康关联度高的领域开展试点，逐步积累经验；同时依托专业机构加快评估方法学研究，构建符合国情的健康影响评估技术体系，确保制度既体现刚性约束，又具备科学可操作性，防止陷入“凡政策必评估”的形式主义困境。

3.3 强化健康领域的资源投入保障机制

建议在《基本医疗卫生与健康促进法》配套法规或后续修订中，明确“健康优先”的资源保障要求，探索设定政府卫生投入占财政支出比例或占GDP比例的指导性目标，推动建立“卫生健康支出与经济社会发展水平相适应、与健康需求增长相协调”的财政保障机制。因健康领域的人才培养周期长、专业门槛高，单纯依靠数量扩张难以满足需求[19]。因此，在资源投入上应注重“增量”与“提质”并重，建立与健康服务需求相匹配的人才培养规划，完善公共卫生医师和全科医师的职业发展通道与薪酬激励机制，增强岗位吸引力，确保人才“招得来、留得住、用得好”。

本研究存在一定的局限性：指标选取方面，受国际可比数据可及性与宏观研究定位所限，主要选用预算、失业率、预期寿命等宏观指标，虽能反映政策整体走向，但难以揭示政策实施过程中的微观机制与差异化效应。政策检索方面，研究纳入了部分截至2025年尚未完全落地、缺乏实效检验的宏观规划政策，在一定程度上偏离了政策分析以“实施-效果”闭环为基础的原则要求。综上所述，本研究结论侧重于政策方向与制度设计的比较分析，未来可结合微观调查数据与政策落地后的追踪评估加以深化验证。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

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Experience from the employment priority development policies for health priority development

LIN Mile1 HUANG Zhongyue2 WANG Qian3 YANG Yujie1▲ MAO Ayan1 QIU Wuqi1

1.Public Health Strategic Intelligence Research Office, Institute of Medical Information, Chinese Academy of Medical Sciences, Beijing 100020, China; 2.China National Center for Biotechnology Development, Beijing 100039, China;3.Party and Government Affairs Department, Peking University First Hospital, Daxing Campus, Beijing 100034, China

[Abstract] Objective To systematically review and analyze China’s employment priority development policies,providing references for the implementation of the priority development strategy for health. Methods Retrieve policy documents published at the central level on the official websites of the Chinese government website, the National Health Commission, the Ministry of Human Resources and Social Security, the Ministry of Education and the “PKULAW.COM” legal database from June to July 2025. Using policy instrument theory and drawing on literature analysis, a policy analysis framework was constructed, encompassing five primary dimensions (development philosophy, development planning, resource investment, governance system, and policy regulations) and 11 secondary dimensions. Content analysis was conducted using NVivo 15 software to code and analyze employment priority development policies.Comparative studies were carried out based on typical outcome indicators to evaluate the effectiveness of policy implementation. Results A total of 42 employment priority development policies were included, with a release period from August 2007 to July 2025 and an average policy strength score of 2.7. Policies were issued jointly by the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council (27 documents) or by multiple departments, including the Ministry of Human Resources and Social Security (15 documents). The policy content primarily focused on the governance system and policy and regulation dimensions (accounting for 66.56% in total). In 2025, China’s general public budget expenditure on employment reached 4.441 6 trillion yuan, with a growth rate of 5.18%, leading among livelihood sectors. The surveyed urban unemployment rate was 4.62%, and the employment rate was 61.57%, placing these indicators at the forefront internationally. In 2024,China’s average life expectancy reached 79 years, and in 2023, the infant mortality rate was 4.5‰, surpassing the average levels of upper-middle-income countries. However, the scale and growth rate of health expenditure lagged behind other domestic livelihood sectors. Conclusion China’s employment sector has basically formed a relatively sound priority development model. The health sector can draw on the experience of employment priority development by optimizing institutional arrangements in areas such as resource investment, governance system construction, and public policy prioritization, thereby advancing the implementation of the priority development strategy for health.

[Key words] Health priority; Employment priority; Experience reference

[中图分类号] R19-0

[文献标识码] A

[文章编号] 1673-7210（2026）06（c）-0064-08

DOI：10.20047/j.issn1673-7210.26030018

[基金项目] 中国医学科学院医学信息研究所青年人才培养专项项目（2024YT11）。

▲通讯作者

（收稿日期：2026-03-01）

（修回日期：2026-04-07）