欢迎访问《中国医药导报》编辑部！

在创新驱动发展战略实施背景下，医院横向科研项目规模持续扩张，成为扩充科研经费、提升成果转化能力、深化院企合作及培养应用型人才的关键载体。横向经费占科研总经费比重逐年攀升，《国家三级公立医院绩效监测操作手册（2025版）》[1]将横向经费纳入考核体系，北京市医院管理中心同步将“10万元以上的横向经费”列为科研绩效核心指标，横向经费战略地位日益凸显。

“放管服”改革是党的十八大以来深化行政体制改革的核心举措，其内涵主要包括简政放权、放管结合与优化服务3个方面。在科研经费管理领域，“放”要求下放预算调剂权限并赋予科研人员更大自主权，“管”强调加强科研诚信建设和事中事后监管，“服”则要求优化管理流程并减轻科研人员负担。然而，横向科研项目因其市场委托属性，在实践中面临如何平衡“放”的活力与“管”的规范、如何通过“服”提升产学研合作效率等独特挑战。当前横向经费管理中“松紧失衡”矛盾突出，部分单位管控过松滋生经费滥用风险，部分单位参照纵向经费过紧管理抑制科研活力。如何科学把控管理尺度，在规范经费使用的同时保障科研人员与医院合法权益，成为医院推进横向科研工作的核心挑战。

本文在这一政策语境下，立足国家政策要求，结合国内三甲医院实践，聚焦公立医院横向经费的“松紧度”悖论，探索适配横向项目特质的弹性管理机制，以期为公立医院横向经费科学管理提供可推广经验。

1 资料与方法

本文采用文献分析法系统梳理国家层面横向科研经费管理政策，同时通过典型案例调研，剖析当前公立医院横向经费管理中的核心问题，探索适配横向经费特质的弹性管理机制。具体内容：梳理2016—2024年国家层面横向经费政策，明确横向项目的定义及属性；通过实地调研，识别制度缺位、项目管理失衡、预算僵化、激励缺失等关键问题；基于调研医院的实践，总结优化措施（如专属制度设计、分类精准管控、弹性预算机制、绩效激励与结余活化等）。

在案例调研过程中，以首都医科大学附属北京友谊医院（位于北京市西城区，三级甲等综合医院）为主要调研对象，综合运用半结构化访谈、制度文件查阅与项目档案分析等方法获取资料，同时参考国内其他三甲医院的公开管理经验。半结构化访谈为了解医院横向经费管理的实际运行情况及各方诉求，访谈科研管理人员6名、财务人员4名、项目负责人15名，内容聚焦横向项目申报流程、经费使用难点、制度不足及改进建议；管理制度文件查阅为掌握现行管理规范及制度漏洞，系统查阅调研医院横向项目及横向经费管理的内部制度文件，重点分析制度的覆盖范围、弹性空间及执行情况；近5年横向项目档案分析为获取客观运行数据，分析医院近5年横向项目的合同、预算、调整记录及结题报告，重点关注预算调整频率、审批耗时等量化指标；文献分析则检索并梳理相关研究及政策文件，作为政策梳理和问题归因的理论依据。

2 横向项目经费管理政策沿革

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）[2]，该文件第四节第五条首次明确提出“自主规范管理横向经费”，即以市场委托方式取得的横向经费由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。这一规定被认为是对横向经费管理政策体系化建设具有重要影响的节点，因此以2016年为政策梳理起点，系统回顾此后国家层面出台的横向经费相关文件。

为规范横向项目管理并激励产学研合作，科技部等自2016年起密集出台专项政策，见图1。第一阶段政策着重“权属创新”，2016年《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》[3]明确横向项目可通过合同约定知识产权使用权与转化收益，探索赋予科研人员成果所有权或长期使用权，并确立经费“合同约定优先，无约定则单位自主”的管理原则。第二阶段政策“明确定义”，2016—2018年系列文件将横向项目界定为“市场委托方式取得的项目”，要求各单位制订专门管理办法，按委托方要求或合同约定自主管理经费[2，4-5]。第三阶段政策注重“自主权保障”，2019年《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》[5]强调落实横向经费使用自主权，单位自定管理办法可作为审计依据；2022年配套问答手册进一步界定项目范围并明确人员绩效支出规则[6]。

综上所述，政策明确横向项目本质为市场委托行为，国家层面聚焦经费管理机制创新，核心是建立“合同约定优先”的弹性管理体系，保障知识产权合理配置与转化收益共享。

3 横向项目定义及分类

三级甲等医院科研项目按经费来源可分为纵向项目与横向项目[7]。纵向项目由各级政府科技主管部门组织申报、立项并拨款，属财政专项资金支持，包括国家级（如国家自然科学基金）、省部级（如省重点科技研发计划）等层级。横向项目为市场委托类项目，指境内外行政机关、企事业单位等社会需求单位，为解决实际难题或技术瓶颈，通过签订合作协议委托医院开展科学研究、技术开发等合作，并提供非财政性经费与研发酬劳[7-8]。其具有来源广泛、经费充足、审核快速、立项偶发性及非竞争性等特点，不设行政级别。

医院横向项目研究内容涵盖药品、耗材、器械等，因分类标准不同，管理主体及经费规范存在差异。如国家药物临床试验机构管理的新药Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ期临床试验（注册类）虽属横向项目，但由国家药物临床试验机构单独负责经费管理[8]。非注册类临床研究中，部分项目分类存在模糊性：一类为院外单位发起的非盈利性试验（如药厂开展的药物联合使用研究）；另一类为研究者自主发起的非注册目的研究，此类项目在不同医院管理方式不同，部分医院将其归入横向科研管理，部分医院由药物临床试验机构管理，相应的经费管理方式不统一[8]。

4 横向经费管理的关键问题

根据前文所述调研方法（第1节），通过对首都医科大学附属北京友谊医院的实地调研及文献分析，本文归纳出当前横向经费管理中存在的4个关键问题：制度缺位、项目管理失衡、预算管理僵化及激励路径缺失。

4.1 制度缺位导致管理尺度失衡

调研发现，在制订专属横向经费管理办法前，不同医院的管理尺度差异显著。部分医院因缺乏明确的制度依据，为规避审计风险而采取过紧管理，如某参照医院，横向项目合同签订周期因此延长至3个月以上，部分企业选择放弃合作。同时，有部分单位管控过松，在无制度约束下出现虚假外协、虚列劳务费等套取经费行为。目前国家层面虽提出“各单位制订专门管理办法，自主规范管理横向经费”的原则要求，但尚未出台统一的管理办法，导致各单位管理标准差异显著。这种“过松”或“过紧”的两极分化，既抑制科研活力，又埋下经费滥用风险，见图2。

4.2 项目管理“松紧度”失衡加剧横向经费运行风险

调研发现，部分医院的项目负责人自主申报横向项目后，科研管理部门仅在合同盖章环节被动介入，无法对项目立项及经费预算进行实质性审核。这反映当前横向经费管理在“项目入口环节”存在明显尺度失衡，部分管理部门为追求效率而过度放松横向项目管控，导致科研管理部门在立项与合同审核中缺位，形成“申报-管理”脱节的管理真空。具体表现为项目负责人自主申报后，管理部门既无法建立有效的项目台账，又未能对经费内容进行实质性审核[9]。这种过度宽松的管理模式，虽看似赋予科研人员较大自由，实则因缺乏必要的引导与规范，导致横向经费信息与项目不符、核算基础缺失，反而为后续横向经费滥用与资产流失埋下隐患。

4.3 预算管理僵化，编制失准、标准失活与调整失灵的三重困境

既往横向经费预算编制呈现“三无”特征，主要体现在编制标准、管理标准、调整机制方面。“三无”特征：①“无适配横向经费的预算编制标准”，表现为横向预算编制无灵活标准，多参照财政经费要求进行预算编制，导致预算不适用于横向经费；②“支出标准失活”，体现为支出要求参照财政经费、支出要求严格[10]；③“无灵活动态调整机制”，横向经费到账时间与金额波动极大、需实时调整预算，但既往管理模式调整流程繁琐耗时，调整缺乏灵活性[11-12]。上述问题在实际运行中表现突出。调研显示，首都医科大学附属北京友谊医院近5年横向项目中，超过半数项目在执行过程中需调整预算，而原有审批流程平均耗时2～3周，不利于项目快速开展。

4.4 激励路径缺失降低资金效能

国家政策未明确横向经费两大核心问题：①“激励性支出规则”，横向经费能否及如何提取人员激励性绩效；②“结余转化机制”，结余经费可否作为知识价值分配。由于政策层面的模糊，许多医院在缺乏明确依据的情况下难以建立规范的激励通道，客观上影响项目负责人积极性，制约经费效能与科研动力[13-14]。调研显示，受访项目负责人中，有半数表示，由于横向经费中人员绩效提取规则不明，项目成员开展横向课题的积极性受到一定影响。

5 横向经费管理的优化措施

基于国家“放管服”改革与政策导向，首都医科大学附属北京友谊医院在2024年正式制订《横向科研项目及经费管理办法》明确管理职责和流程，从差异管理、弹性预算机制、“负面清单”模式、协同治理等维度出发，系统提升横向经费的使用效益与科研活力。下文结合首都医科大学附属北京友谊医院横向经费管理实践，总结其横向经费管理的优化措施。

5.1 制订专属制度，实现横向经费的弹性管理

各单位应制订横向经费管理办法，使横向经费“有别管理”有据可依。目前，首都医科大学附属北京天坛医院、首都医科大学附属北京友谊医院等多家市属医院针对横向科研项目和经费制订专属管理办法。以首都医科大学附属北京友谊医院为例，《横向科研项目及经费管理办法》明确横向经费范畴、取消强制性预算限制、取消预算条目限制、减少各条目比例限制，同时管理办法提高人员费比例和标准，给予项目负责人更多权限，使横向经费“有别”于财政项目经费的管理“有据可依”。

5.2 优化横向项目管理模式，实现管理尺度的精准适配

为从源头提升横向经费管理精度，实现“放管服”改革中“管得好”与“放得活”的平衡，需优化横向项目管理流程。一方面，科研管理部门应转变角色，从“事后审核”转为“前置引导”，做好横向项目分类管理并制订预算管理方案，且在立项阶段即嵌入横向经费审核指导内容，确保经费预算在源头即兼具合规性与科学性，体现“规范之紧”；另一方面，通过建立动态信息台账与信息化管理平台，实现项目信息与经费数据的实时同步，确保信息可视、风险可控[15]。

对此，首都医科大学附属北京友谊医院在2024年制订《横向科研项目及经费管理办法》及《横向“优速通”操作指南》，从横向项目分类、操作步骤、流程环节介绍横向经费的具体要求，并明确横向项目按照类型分别由成果转化办公室、临床研究管理办公室和药物临床试验机构办公室管理。《横向“优速通”操作指南》中明确将成果转化办管理的横向项目分为3类（A类：基金会、学会立项或由企业全额间接委托立项的科研项目；B类：企事业单位直接委托首都医科大学附属北京友谊医院完成的科研项目；C类：首都医科大学附属北京友谊医院作为非参与单位承接的外单位科研业务委托项目），对不同类别的项目采取不同管理措施和环节，其中来源于企事业单位委托的项目（上述B类和C类）增设“外单位专家评议环节”以提高项目科学性审查。此外，研究者发起的临床研究作为特殊类型的横向项目在临床研究管理办公室单独管理，需要经过临床研究管理审批流程后才能立项。公司委托的以上市为目的的药物临床试验项目由药物临床试验机构办公室管理。通过以上分类和流程对横向项目实行“分类精准化管理”，为后续的经费管理打好基础。

5.3 破解预算僵局，以权限下放与分类管理激发科研活力

结合横向经费灵活机动的特点，医院从制度创新和赋能项目负责人两个方面入手，构建预算自主与弹性支出的新机制。一方面，进行制度创新，建立“预算编制分级管理制度”和“支出分类管理制度”。医院在制订横向经费管理办法时参照国家法规与单位实际情况明确横向经费支出范畴、标准及科目比例，刚性约束绩效和管理费上限，弹性放宽业务费和劳务费，对不同类型横向项目采取差异化预算编制，通过差异化预算编制平衡灵活性与规范性。管理人员在立项阶段指导标准化预算编制，确保预算科目设置科学、比例合理，从源头上规避编制偏差。此外，对横向经费实行“支出分类管理”，减少对直接经费支出的管理，放宽对“人员费”支出限制。《横向科研项目及经费管理办法》明确“在经费支出时，由项目负责人安排支配所有直接经费，包括但不限于设备费、材料费、测试化验加工费、受试者补偿、受试者检查费、会议费、差旅费、知识产权与文献出版费、专家咨询费等”。另一方面，医院实行“横向经费项目负责人负责制”和“负面清单”监管模式，将“预算编制/调整权限”和“支出权限”交给项目负责人，并对团队开展“负面清单”监管。首都医科大学附属北京友谊医院在2024年正式制订《横向科研项目及经费管理办法》明确“横向经费采取项目负责人负责制”，“横向项目立项时签订“横向科研项目负责人承诺书”，将设备费、业务费的预算制定/调整权限交给项目负责人”。此外，医院通过“负面清单”明确禁止关联交易、虚构外协等8类行为，对违规项目负责人及团队冻结经费；反之，对信用良好的负责人及团队开放科目自主调剂权与设备购置快速通道。以“红线管控-绿灯放行”双轨机制激发科研效能。通过“负面清单”划清监管红线，在保障国有资产安全前提下充分释放科研活力，践行“放管服”改革内核。

5.4 构建绩效激励与结余经费活化的双轮驱动机制

首都医科大学附属北京友谊医院在2024年正式制订《横向科研项目及经费管理办法》明确“横向经费可大比例支出人员费，包括试验/实验研究观察费、项目组人员绩效费、人员劳务费等”，为横向经费“激励性支出”提供依据。此外，医院实施“预算-决算-结算”全周期管控，在项目结题时同步决算，放宽结余经费使用管理，在完成研究前提下充分给予项目负责人经费调剂权，允许用于继续研究工作的开展，提高结余经费灵活度。从以上两个方面，提高横向经费使用效率。

6 小结及讨论

在国家科技体制改革纵深推进、创新驱动发展战略全面实施的历史性阶段，院企协同创新模式蓬勃发展，横向科研经费管理成为公立医院融入国家创新体系的重要接口和科研治理现代化的关键环节。

本研究分析首都医科大学附属北京友谊医院等机构“破解横向科研经费松紧失衡困境”的实践经验，这些探索为同行提供可借鉴路径：①要进行“制度性松绑”，即制订专属的横向经费管理办法，明确其市场契约属性，实现与纵向经费的“有别管理”。②要实施“项目分类精准化管理”，通过项目分类管理、差异性管理措施和环节、预算审核前置与外单位专家评议等机制，将经费管理嵌入项目流程，实现管理尺度的精准适配。③要赋予项目负责人实质性的经费权限，开展“防火墙式监管”，推行“负面清单”明确行为红线，并对合规团队给予“绿灯”放行，以此构建“放得活、管得住”的弹性治理范式。④要实施“激励性驱动”，以明确制度条款保障人员绩效的合理支出与结余经费的活化使用，从根本上激发科研主体的内生动力。以上措施为各级公立医院在“放管服”改革中平衡“横向经费灵活性”与“经费规范管理”提供经过实践检验、可操作的解决方案，有助于将横向经费真正转化为驱动医院高质量发展的创新动能。各级公立医院应通过主动作为、深化“内功”建设，以横向经费管理创新为支点，调动科研人员开展横向课题研究的积极性，促进医院科研事业发展，为医院高质量发展提供科研助力。本研究在调研中参考首都医科大学附属北京天坛医院、上海交通大学医学院附属瑞金医院等国内三甲医院的公开管理经验，发现这些医院在横向经费管理方面面临类似问题，其部分优化措施（如分类管理、负面清单等）与本文具有共通性，进一步印证本研究所提措施的普适价值。

利益冲突声明：本文所有作者均声明不存在利益冲突。

[1] 国家卫生健康委办公厅. 关于印发国家三级公立医院绩效监测操作手册（2025版）的通知[EB/OL]. （2025-06-24）[2026-04-29]. https：//www.nhc.gov.cn/yzygj/c100068/202506/6a97e937c58b413d8a0ffdcc23d325d4.shtml.

[2] 中共中央办公厅、国务院办公厅. 关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[EB/OL]. （2016-07-31）[2026-04-29]. https：//www.gov.cn/zhengce/2016-07/31/content_5096421.htm.

[3] 中共中央办公厅、国务院办公厅. 关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见[EB/OL]. （2016-11-07）[2026-04-29]. https：//www.gov.cn/zhengce/2016-11/07/content_5129805.htm.

[4] 张会方，张鹏俊，苗苗，等. 三级医院中横向课题的管理[J].中华医学科研管理杂志，2016，29（5）：353-355，359.

[5] 人力资源社会保障部，科技部，教育部，等. 关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见（国科发政〔2019〕260号）[EB/OL]. （2019-07-30）[2026-04-29]. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-12/03/content_5457835.htm.

[6] 科技部，教育部，财政部，等. “关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见”问答手册[EB/OL]. （2022-03-08）[2026-04-29]. https：//www.most.gov.cn/xxgk/xinxifenlei/fdzdgknr/fgzc/zcjd/202203/t20220308_179673.html.

[7] 乐芯萌. 上海市高校横向科研经费管理问题研究[D]. 上海：东华大学，2022.

[8] 陈卓，张迎媛，岳文涛，等. 某三甲医院横向科研项目管理政策现状分析及对策探讨[J]. 中华医学科研管理杂志，2021，34（1）：31-35.

[9] 张建成. 三级甲等医院横向项目管理模式探究[J]. 科技促进发展，2023，19（Z1）：63-67.

[10] 花之蕾. 高等院校横向科研项目改革及经费优化管理建议[J]. 中国高校科技，2023（4）：1-7.

[11] 张教洪，梁军. 新时期科研横向经费预算绩效一体化管理探析[J]. 财务管理研究，2023，5（11）：135-139.

[12] 张建军. “放管服”背景下事业单位科研经费管理问题的对策分析[J]. 中国总会计师，2023（9）：65-67.

[13] 徐晓璐. 科研院所横向经费管理问题及对策研究[J].中国管理信息化，2024，27（8）：49-51.

[14] 张秋. “放管服”背景下新疆横向项目管理优化研究[J].中国科技资源导刊，2023，55（4）：19-25.

[15] 王亦欣，王健，韩毅. 大型公立医院横向科研经费现状调查与优化路径研究[J]. 江苏卫生事业管理，2024，35（5）：730-732，750.

【作者机构】	¹首都医科大学附属北京友谊医院科技处； ²首都医科大学附属北京友谊医院成果转化办公室； ³国家卫生健康委员会规划发展与信息化司
【分类号】	R197.3
【基金】	北京市科学技术委员会技术转移机构建设项目（20250481322）北京市卫生健康科技成果和适宜技术推广项目（BHTPP2024092）。

“放管服”背景下三级公立医院横向科研经费管理优化创新研究

目录

文内图表